La règle de la majorité qualifiée est-elle protectrice des petits Etats membres de l’UE ?

La règle de la majorité qualifiée est-elle protectrice des petits Etats membres de l’UE ?

La règle de la majorité qualifiée est-elle protectrice des petits Etats membres de l’UE ? « La question de la procédure de votation au sein du Conseil est, depuis des années, au cœur du débat européen et alimente les discussions entre partisans et adversaires du recours systématique à la majorité qualifiée disait Jean-Paul Jacqué, d’où tout l’intérêt de voir si ce système si complexe de la majorité qualifiée justifie son existence. Dans le schéma institutionnel de l’Union européenne, le Conseil de l’Union européen de Maastricht a succ e a or2A composée des repré ta. embres qui détient partagée, le pouvoir vigueur du traité tres est l’institution ents des États ouvent de manière ns le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TAJ E). Si le partage des pouvoirs, notamment avec le Parlement européen, est un des signes les plus caractéristiques du Traité de Lisbonne applicable depuis le 1er décembre 2009, il n’en demeure pas moins que certaines questions, telles que les coopérations renforcées ou la politique étrangère et de sécurité commune sont l’apanage du Conseil puisqu’elles échappent au système décisionnel ordinaire.

En raison de sa structure intergouvernementale, le Conseil de l’UE représente chaque État membre au niveau ministériel, qui peut ainsi faire

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valoir sa position et par là même défendre ses intérêts lors des discussions des futurs actes de l’Union et des votes. Tout le déroulement de l’examen et de l’adoption d Swlpe to vlew next page des dits actes obéit aux dispositions pertinentes du Traité et du règlement intérieur sans la possibilité d’y déroger d’une quelconque manière. De ce fait, il paraît inopportun d’assimiler le Conseil à une conférence diplomatique, il s’agit ien d’une institution communautaire (TUE, art. 3), même si les représentants des gouvernements des États membres peuvent utiliser les sessions du Conseil pour aborder toute question qu’ils peuvent juger utile et adopter des décisions, celles-ci n’étant pas alors des décisions de l’Union mais des décisions des représentants des États membres réunis en Conseil. Au demeurant, pour éviter tout dévoiement de cette partition, la Cour de justice des Communautés européennes opère un contrôle notamment matériel et peut ainsi requalifier une décision. ? l’origine, le Conseil concentrait entre ses mains la plupart es pouvoirs, à l’exception notable du droit de proposition législative, attribué à la Commission européenne. Cette situation a évolué à partir des années soixante-dix, notamment avec d’une part l’émergence du Parlement européen et d’autre part la naissance d’un nouvel organe, le Conseil européen. En ce qui concerne son fonctionnement, le Conseil est aidé par le Comité des représentants permanents (COREPER), ce qui comprend les ambassadeurs représentants permanents ou les représentants permanents adjoints des États membres.

Le COREPER prépare généralement l’ordre du jour du Conseil, et négocie les sujets ineurs, ceux sans controverse. Les fonctionnaires des États membres négocient dans des groupes de travail du Conseil, concluant souvent l’accord de fait qui est formalisé par le COREPER et le conseil des 3 du Conseil, concluant souvent l’accord de fait qui est formalisé par le COREPER et le Conseil des ministres. Le Conseil est soutenu par le Secrétariat général du Conseil, composé de fonctionnaires européens de carrière (approximativement 3 500 en 2008), dirigé par un secrétaire général.

Le système de vote est dorénavant fixe par l’article 16 du traite sur VLInion européenne. Les modes de vote au Conseil sont très variés, suivant les domaines concernes, et comprennent un vote à l’unanimité, a la majorité ou à la majorité qualifiée. Chaque type de vote correspond à une certaine conception de l’intégration européenne. Si l’unanimité garantit, à chaque Etat, son influence, le recours à la majorité exprime une volonté collective de créer une nouvelle démocratie à l’échelle de l’Europe.

L’intégration l’emporte alors sur la simple coopération. Les traites repartissent l’usage d’un type de votes en fonction des buts recherchées par ‘Union européenne. Le vote à l’unanimité est requis dans un certain nombre de cas, souvent lorsque les Etats ont souhaité préserver leur souveraineté. En revanche, même dans ce cadre de vote, les abstentions des membres présents ou représentes ne font pas obstacle à l’adoption des délibérations du Conseil qui requièrent justement l’unanimité (article 238 du TFI_JE).

On peut relever, depuis l’entrée en vigueur du traite de Lisbonne, une quarantaine d’hypothèses qui nécessite un vote à l’unanimité, comme par exemple: la politique étrangère et de sécurité, la politique de écurité et de défense, la coopération structurée, les accords d’adhésion, le domaine de la politique sociale etc. Le vote à la majorité simple doit permettre de d Le vote à la majorité simple doit permettre de dégager une volonté politique commune aux Etats membres, sans besoin d’une unanimité. Il fait apparaitre une réelle intégratlon européenne. Il caractérise bien la nature de la construction européenne.

Il est plus rarement prévu par les traites qui lui préfèrent le vote à la majorité qualifiée. Néanmoins, on peut le trouver dans une dizaine d’hypothèses, comme par exemple: la uestion du constat d’un risque d’une violation grave par un Etat des valeurs de l’Union, des aspects de la politique de l’emploi etc. Le vote à la majorité qualifiée est un mécanisme complexe fonde sur un système de pondération, qui prend en compte le poids démographique, économique et politique des Etats membres, en trouvant un juste équilibre entre le pouvoir des grands Etats et la capacité de blocage et d’influence des plus petits Etats.

Compte tenu de ces objectifs, la détermination des règles de pondération peut créer des tensions entre les Etats, chacun craignant de voir a part amoindrie par rapport aux autres. En considérant la complexité du système de la majorité qualifiée, il est pertinent de se demander si l’équilibre grand Etats-petits Etats est réalisable, tout en protégeant ces derniers. Cette problématique trouve sa pertinence dans le climat européen, ou l’enjeu est d’organiser démocratiquement le continent en s’appuyant sur le désir d’une Europe structurée aussi bien par les états que par les peuples.

Cette organisation n’est viable, et même concevable, que si elle respecte les identités des Etats- nations qui la composent. Dans la démarche de voir si, dans le c respecte les identités des Etats-nations qui la composent. Dans la démarche de voir si, dans le cadre du Conseil, les petits Etats bénéficient d’une protection grâce au système de la majorité qualifiée, il est pertinent d’analyser la protectlon des petits Etats avant ‘élargissement (l) et leur protection dans le contexte de l’élargissement (Il). . La protection des petits Etats avant l’élargissement La majorité qualifiée nécessite de rassembler 62 voix sur 87, soit 71 , 2 % des voix, alors que la minorité de blocage est atteinte avec 26 voix. Cest le système de votes pondérés: un acte est dopté lorsque le total des voix qu’il recueille est au moins égal au nombre de voix définissant le seuil de majorité qualifiée, soit 62 voix (correspondant au vote favorable d’au moins 10 États membres).

La minorité de blocage peut être obtenue par 3 grands États membres, ou même par 2 grands États membres et l’Espagne. Ce mode de calcul remonte aux origines de la Communauté européenne, il a été conçu de manière à favoriser les « petits pays » en leur attribuant une pondération de voix supérieure à leur poids démographique et économique. A. Des prémisses favorisant la tyrannie des petits Etats La démarche communautaire repose sur une conception économique libérale, mais un libéralisme tempère par une régulation de la concurrence.

Cette conception sera celle de la Communauté économique européenne. L’économie de marche est préférée à l’économie administrée, mais avec un libéralisme régule. La concurrence doit être réalisée dans de bonnes conditions. Cette démarche de l’intégration européenne n’est imaginable qu’entre des Etats démocratiques partageant les PAGF s 3 l’intégration européenne n’est imaginable qu’entre des Etats démocratiques partageant les mêmes valeurs et respectant es mêmes droits fondamentaux de la personne.

Cette logique de l’intégration communautaire va primer de 1 950 jusqu’au traité de Maastricht de 1992. En effet, à partir de cette dernière traite, on assiste à une combinaison de la logique d’intégration et de la logique de la coopération intergouvernementale pour confectionner l’Union européenne. A partir de cette philosophie de base partagée par les six Etats fondateurs (Allemagne, Belgique, France, Italie, Pays-Bas et Luxembourg), trois Communautés européennes sont successivement créées: la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), la

Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA). Dans cette communauté des six. les décisions sont prises en conformité avec le système de pondération. Ce système est fondé sur des critères démographiques, économiques et il est reste essentiellement inchangé depuis les origines. A l’exception du changement d’unité de 1 973, chaque Etat membre a ainsi garde un droit de vote strictement identique depuis l’origine de l’Union ou depuis son adhésion.

L’adaptation de 1973 a consisté à changer d’unlté sans réellement modifier l’équilibre général, n multipliant par deux environ [‘ensemble des droits de vote nominaux, ce qui a permis une grande souplesse pour allouer des droits de votes aux nouveaux Etats adhérents. De taille moyenne. Mais, contrairement aux apparences, cette stabilité dans les droits de vote nominaux introduit progressivement un déséquilibre entre les Etats membres. Au fur et à m nominaux introduit progressivement un déséquilibre entre les Etats membres.

Au fur et à mesure des élargissements, la représentativité des grands Etats tend à s’éroder, tandis que s’accroit celle des plus petits. En effet, par rapport à leur poids n popu ation, les droits de vote pondère ont pour effet de sous-représenter les grands Etats et de surreprésenter les plus petits. Or, comme l’Union s’est surtout élargie à des petits Etats, la surreprésentation globale de ceux-ci s’est mécaniquement accrue, parallèlement à la sous-représentation des grands-Etats.

Cet effet des élargissements concerne nan seulement la question de l’équilibre politique entre les Etats membres, mais aussi la légitimité démocratique des décisions de l’Union. En effet, la représentativité démocratique des décislons du Conseil considère omme un tout s’en trouve également très affectée. Les décisions prises à la majorité qualifiée ont vocation à être représentatives d’une large majorité de la population de l’Union.

Or, au fur et ? mesure des élargissements, la population minimale requise pour atteindre la majorité qualifiée est passe de 68% à 58% entre l’UE-6 et l’UE-15. Donc, dans ce système, une coalition de petits Etats pouvait bloquer la décision mais n’avaient pas la faculté de l’imposer. par conséquence, le compromis de Luxembourg du 29 janvier 1966 met fin à une grave crise institutionnelle traversée par a Communauté européenne depuis près de six mois. Ce ‘ compromis « , qui devait résoudre cette crise, allait cependant fausser durant de langues années le jeu institutionnel.

Jusqu’en 1965, aucun problème ne s’était posé du fait que le traité CEE renvoyait à la fin d 7 3 Jusqu’en 1965, aucun problème ne s’était posé du fait que le traité CEE renvoyait à la fin de la seconde étape de la période transitoire prévue pour l’établissement du Marché commun (soit au 31 décembre 1965) l’application du vote majoritaire. pendant ces premières années, toute délibération ou presque exigeait ‘unanimité. Quand est venu le moment de passer à la pratique d’un vote majoritaire, la France s’est opposée à cette évolution.

Le 30 juin 1965, le gouvernement français décide de demander la non-application du vote majoritaire et fait connaitre son intention de ne plus siéger au Conseil jusqu’à ce qu’il obtienne satisfaction. Cette politique dite de  » la chaise vide  » a ouvert la plus grave crise de l’histoire des Communautés. Pendant plus de six mois, la France boycotte la Communauté avant de voir ses partenalres céder par l’adoption du « compromis de Luxembourg » le 29 janvier 1966.

Ainsi, « Le compromis de Luxembourg  » dispose: « Lorsque, dans le cas de décisions susceptibles d’être prises à la majorité sur proposition de la Commission, des intérêts très importants d’un ou plusieurs partenaires sont en jeu, les membres du Conseil s’efforceront dans un délai raisonnable d’arriver à des solutions qui pourront être adoptées par tous les membres du Conseil dans le respect de leurs intérêts mutuels et de ceux de la Communauté, conformément à l’article 2 du traité. ? Ce n’est pas ce texte qui a imposé le droit de veto, mais celui- ci « En ce qui concerne le paragraphe précédent, la délégation rançaise estime que, lorsqu’il s’agit d’intérêts très importants, la discussion devra se poursuivre jusqu’à ce que l’on soit parvenu ? un accord unanime. » 8 3 importants, la discussion devra se poursuivre jusqu’à ce que l’on soit parvenu à un accord unanime. » Ce qu’il faut comprendre c’est le pourquoi de la position française. Elle s’explique d’abord par la conception gaullienne de la souveraineté nationale.

Le général de Gaulle n’était pas encore revenu au pouvoir quand le traité de Rome a été conclu. En 1958, il accepte la Communauté, conscient de l’importance pour ‘économie française de la construction européenne. Les aspects institutionnels sont alors passés au second plan, d’autant plus que l’application du vote majoritaire est retardée de huit ans. Mais ce délai écoulé, de Gaulle ne veut pas qu’il soit ainsi porté atteinte ? un élément fondamental de la souveraineté.

Il est conforté dans sa position par le déroulement même des premières négoclations communautaires. La France a eu beaucoup de difficultés ? imposer la mise en place progressive d’une politique agricole commune, contrepoids nécessaire pour elle à la libre circulation es produits industriels. Le vote majoritaire fait planer la menace de voir cette politique rapidement anéantie par une coalition d’Etats aux intérêts différents de ceux de la France. Pour des raisons tant de principes que conjoncturelles, de Gaulle se doit de s’opposer au passage au vote à la majorité.

Les français incitaient la présidence à prolonger les dlscussions jusqu’à ce qu’un accord unanime soit atteint. On aurait pu voter quand même car la plupart des délégations ne partageaient pas la position de la France quant à l’existence d’un droit de veto et, ensuite, e compromis n’avait pas de valeur juridique (une déclaration politique ne pouvait modifier le traité) PAGF 3 compromis n’avait pas de valeur juridique (une déclaration politique ne pouvait modifier le traité).

Mais le recours au vote contre l’opposition d’un Etat membre aurait pu entraîner un certain nombre d’Etats à se solidariser avec la France de peur qu’ils aient pu se retrouver eux-mêmes dans la même situation lors dun prochain scrutin Le droit de veto est considéré comme partie de l’acquis communautaire. L’adoption du ce compromis a eu des conséquences. Premièrement, le veto a ralenti ou paralysé le rocessus de décision.

Ensuite, le rôle de la Commission s’est vu diminué – le Conseil pouvait s’écarter des propositions de la Commission car il pouvait statuer à l’unanimité (donc elle a perdu la protection que l’art. 250 accordalt à ces proposltions). Une autre conséquence est la recherche systématique de l’unanimité, ce qui représente une substitution à la règle de la majorité du diktat d’un seul: la prise de décision majoritaire impose à la minorité de négocier pour obtenir un compromis satisfaisant, alors qu’en vertu de l’usage du veto, l’Etat attend pour que les utres se rallient à sa position.

La solution pour cette situation serait de laisser subsister le compromis de Luxembourg, tout en faisant en sorte que, dans la pratique, le recours à la majorité qualifiée solt plus fréquent. B. Un premier pas vers un équilibre des voix Pour faciliter la réalisation du marché intérieur, l’Acte unique europeen prévoit une augmentation du nombre de cas où le Conseil peut statuer à la majorité qualifiée au lieu de l’unanimité. Cela rend l’adoption des décisions plus facile en évitant les blocages inhérents à la recherche d’un accord unanime à 1