La cohérence hiérarchique des normes urbanistiques.

La cohérence hiérarchique des normes urbanistiques.

La hiérarchie des normes, théorisées par Hans Kelsen, est une notion primordiale du droit positif français. Selon Hocreitere, ce caractère fondamental se retrouve dans l’étymologie même de la notion de hiérarchie venant du grec, hieros signifiant sacré et arkhein signifiant commander. Il s’agit du respect dû aux choses sacrées, au commandement, à l’ordre.

La hiérarchie est source de commandement ou d’autorité puisqu’en l’espèce, elle implique que la norme inférieure doit respecter la ou les normes supérieures. La hiérarchie des normes se définit alors comme un rincipe visant à régir les relations entre les différentes strates dun système normatif. En matière d’urbanis trouver sa « substanc territoire et du projet aussi dans les source s’imposent à elle, dé supérieure. r 12 d visag re » à une autre doit les particularités du le interviendra, mais d’encadrement qui a norme qui lui est Le droit de l’urbanisme a pour particularité d’être notamment composé par des normes spéciales propre à la matière pouvant s’appliquer sur des espaces géographiquement délimités (Européen, national, portion de territoire) rendant omplexe l’établissement d’une hiérarchie des normes stricto sensu. Ces normes sont d’une grande diversité pouvant varier selon qu’il s’agisse d’appliquer des principes ou des orientations.

Face à cet imbroglio normatif comportant

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bien des subtilités aux règles communes, une volonté d’ordonnancement a été entamée induisant des reformes législatives ; telles la loi d’orientation foncière de 1967, la loi du 7 janvier 1 SWipe page 1983 et les décrets qui s’en suivent entendant décentraliser et rationaliser le droit de l’urbanisme et à la loi du 4 février 1 995 relative à l’aménagement et au développement du territoire.

Mais les résultats sont inégaux et n’ont pas vraiment séduit par leur efficacité faisant du droit de l’urbanisme un droit « sophistiqué jusqu’à l’extrême » n’ayant toujours pas atteint sa maturité. Au vu de l’inévitable réaménagement de la hiérarchie des normes urbanistiques avec cet apport de nouvelles finalités et des particularités qui régissent ces liens normatifs, l’architecture générale du réseau normatif peut-il être qualifié de cohérent ?

Si le législateur étoffe ainsi la valeur normative quantitativement parlant, du droit de rurbanisme par l’apport de nouveaux objectifs fin d’encadrer strictement les documents d’urbanisme l), le Conseil constitutionnel a précisé qu’eu égard à l’imprécision des objectifs énoncés, l’article L 121-1 du Code de l’urbanisme devait être interprété comme imposant simplement aux collectivités de faire figurer dans les documents d’urbanisme des mesures tendant à la réalisation de ces objectifs, impliquant alors un simple contrôle de compatibilité et non de conformité Il). . Une apparente homogénéité des normes urbanistiques Ce serait un euphémisme de dire que le droit de l’urbanisme contient une pluralité de norme (A). Fort heureusement, ntre dans l’articulation juridique de ces normes, la notion de compatibilité qui permet au droit de l’urbanisme d’être caractérisé par une grande souplesse (B).

En effet, afin d’améliorer leur approche locale des problèmes d’urbanisme et de garantir une certaine cohérence à l’échelon de l’agglomération, les élus locaux peuvent s’affranchir d 12 garantir une certaine cohérence a l’échelon de l’agglomération, les élus locaux peuvent s’affranchir du respect conforme des normes Comment expliquer cette spécificité du droit de l’urbanisme ? A. L’accumulation des règles d’urbanismes au niveau local :

Les différents documents de planification territoriale ont la particularité de s’organiser dans une hiérarchie des normes et selon des rapports de compatibilité ou de conformité, les documents de niveaux supérieurs imposant leurs orientations à ceux de niveau inférieur. Les normes urbanistiques sont divisées en deux strates : une première règlemente le droit de l’urbanisme à l’échelle nationale que l’on appellera le « socle législatif et réglementaire » édicté par l’état et comprenant • des lois, des directives territoriales d’aménagement, des chartes de parc naturel régional ou encore des schémas de ise en valeur.

Enfin la seconde strate inten,’ient à l’échelle locale ou intercommunale pouvant être composé, d’un schéma de cohérence territoriale, d’un programme local de l’habitat, des plans locaux d’urbanisme et des cartes communales. Si ? première vue, les documents d’urbanismes semblent suivre une certaine logique d’ordonnancement, c’est essentiellement au niveau local que la relation entre les différents documents d’urbanisme peut être perçu comme particulièrement confus.

Depuis maintenant plusieurs années, la doctrine remet en cause les règles locales d’urbanismesl, relevant un certain désordre e qui a pour effet de rendre le droit de l’urbanisme complexe, freinant ainsi les politiques d’aménagements du territoire. Ces revendications ne sont pas nouvelles puisqu’en 2000, le législateur par la loi « Solidarité et renouvellement urbains » (SRU) entendait 19 2000, le législateur par la loi « Solidarité et renouvellement urbains » (SRIJ) entendait déjà améliorer la qualité de cette règlementation, seulement cette législation est resté en deçà de ce que fon pouvalt attendre.

En effet, malgré une amélioration qualitative des règles, le droit de l’urbanisme n’a pas évolué du oint de vue de son raisonnement. En matière de normes urbanistique, l’abondance est donc la règle. La raison de cette accumulation tient notamment en ce que le législateur dans son article LI 21-10 (du code l’urbanisme) aspire à un nombre important d’objectifs pour les documents locaux d’urbanismes. Cette générosité s’explique aussi par une libre présentation du plan local d’urbanisme tiré de l’article RI 23-9 énonçant simplement ce que le PLU peut contenir encourageant à une confusion.

Ce même article est à l’origine de la conception de l’encadrement du sol à travers une pléthore e limitations imposées aux constructions, limitations qui est la source des critiques. A travers ces règles pour la plupart métrique (distance minimal, hauteur maximal… ), le législateur nous montre qu’il a eu à cœur de définir avec méticulosité, les comportements a adopté concernant la gestion des terrains.

Dès lors, les règles d’urbanismes d’échelle locale ne peuvent qu’être diffuses. Ces règles très formelles ne sont finalement que l’héritage d’un passé en matière de police de la circulation, de la sécurité et la salubrité publiques et de l’esthétique2 influençant grandement ‘élaboration de nos textes. B. La compatibilité remise en question Cet imbroglio de normes a conduit le législateur vers un assouplissement des obligations de conformité entre les normes.

De fait, la rigidité d’une hiérarchie normative induit 2 obligations de conformité entre les normes. De fait, la rigidité d’une hiérarchie normative induit en toute logique une multiplication des contentieux, en ce sens l’article L-1 11-1-1 du code de l’urbanisme récemment modifié par la loi ALIJR du 24 mars 2014 traite de plusieurs notions telles que le principe de compatibilité ou la mise en compatibilité. Ces notions viennent assouplir la conformité entre les normes qui était autrefois requise.

Cette souplesse voulue par le législateur accompagne une volonté pragmatique de réduire le nombre de contentieux en contestation de la validité des documents d’urbanisme pour non- conformité. La notion de compatibilité est à distinguer de la conformité, le législateur par cette notion permet, de fait, aux auteurs des documents locaux d’urbanisme de prendre une liberté relative avec la norme supérieure de sorte qu’ils puissent jouir d’une marge de manœuvre dans l’élaboration dudit document.

En ce ens le conseil d’état dans une décision du IO juin 1998 indique que l’obligation de compatibilité des plans d’occupation des sols avec les schémas directeurs « ne saurait avoir légalement pour effet d’imposer une stricte conformité des POS au SD « 3. Outre le falt de vouloir rédulre le nombre important de contentieux, l’esprit du législateur est ici de faire coïncider le pouvoir contraignant de l’état dans la gestion de l’aménagement du territoire avec l’article 72 de la Constitution qui prévoit la libre administration des collectivités territoriales.

Nonobstant cette volonté du législateur, c’est en pratique le uge administratif qui rend compte des incompatibilités entre les normes et qui lorsqu’il Vestime nécessaire, juge légal un document d’urbanisme normalement incompatible av PAGF s 9 lorsqu’il l’estime nécessaire, juge légal un document d’urbanisme normalement incompatible avec une norme supérieure, en faisant valoir, soit le principe de prise en compte, soit le caractère d’intérêt général du document.

C’est le code de l’urbanisme dans son même article L 111-1-1 qui reprend cette notion de prise en compte, à définir comme la justification d’une contrariété entre eux actes par l’intérêt général ou l’appréciation de la prise en compte de l’acte supérieur au moment d’élaborer Pacte visé comme inconforme4, en ce sens le CE confirme une possibilité d’accepter un inconformité pour raison d’intérêt généra15. L’article prévoit par exemple que les SCOT ou les PLU devront prendre en compte les Schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat énergie.

Cette notion vient encore une fois assouplir le contrôle de la conformité, pourtant déjà rendu plus souple par le principe de compatibilité. La donne est donc une fois de plus odifiée et le principe de compatibilité vient perdre un peu plus de sa substance, rendant encore plus floues les limites entre les différentes notions et qui plus est les limites entre les normes elles-mêmes. En réalité le code laisse à la part du juge une large marge d’appréciation. Les articles L 111-1- 122-1-15 ou L 123-1 -ss. ressent bien une hiérarchie des normes urbanistique mais étant donné la large marge d’appréciation qui est laissée au juge dans son contrôle c’est ce dernier qui notamment par le contrôle juridictionnel de l’erreur manifeste d’appréciation va décider d’une ? hiérarchie pratique » des normes urbanistiques. ll- Le rôle du juge : une régu ation par la voie prétorienne. L’ensemble des règles relatives à l’urbanisme impliquent un mln PAGF 19 par la voie prétorienne. L’ensemble des règles relatives à l’urbanisme impliquent un minimum de régulation et d’harmonisation.

Il convient de voir que le juge dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour apprécier la légalité des documents d’urbanisme (A), tout en se confrontant ? la prise en compte de nouvelles finalités. (3) A. L’étendue du pouvoir d’appréciation du juge dans son contrôle e légalité des documents d’urbanisme Le juge administratif qul contrôle le respect à la hiérarchie des normes des documents d’urbanisme s’est très tôt saisi de la notion de « compatibilité » présente dans les textes en vigueur en matière d’urbanisme.

Le principe de compatibilité permet l’articulation des différentes strates du droit de l’urbanisme, il établit dans un même temps un rapport aux normes moins exigeant que ne peut l’être la notion de conformité, laissant par là même au juge une marge d’appréciation plus importante. Dans le cadre de son contrôle, le juge semble considérer que e critère de compatibilité est rempli, lorsqu’aucune contrariété n’a été relevée entre deux normes hiérarchiquement différentes et qu’en l’espèce la norme inférieure n’empêche par la mise en œuvre des normes qui lui sont supérieures.

En revanche l’exigence de compatibilité n’interdit pas que la norme inferieure s’ecarte de la norme supérieure. En témoigne l’arrêt de principe du Conseil d’Etat en date du 10 février 1974 « Adam largement critiqué en doctrine, qui déclare d’utilité publique le décret du 15 jun 1973 portant sur les travaux de construction de l’autoroute A34 sur le fondement de la théorie du ilan « coûts avantages Le juge prononcera ensuite la compa 7 2 le fondement de la théorie du bilan « coûts avantages D.

Le juge prononcera ensuite la compatibilité de ce décret avec le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de l’agglomération strasbourgeoise quand bien même le tracé de l’autoroute était différent de plus de 6 kilomètres de celui indiqué au SDAU. Sur cette question les juges vont considérer qu’« il ressort des pièces du dossier que cette différence ne remet pas en cause ni les options fondamentales du schéma, ni la destination générale des ols et qu’elle ne compromet ni le maintien des espaces boisés ».

Dans le prolongement de son office, le juge va également vérifier si les normes relevant de la législation de l’urbanisme « prennent en compte » celles relevant d’une législation distincte. La déclsion du 28 julllet 2004 « Associatlon de défense de l’environnement et autres, Fédération nationale SOS environnement et autres » illustre ce large pouvoir d’appréciation. En l’espèce le juge rappelle le principe » d’obligation de « prise en compte » des schémas directeurs aménagement et de gestion es eaux (SDAG) par les décisions administratives prises au titre de législations distinctes de celle de l’eau.

Ce propos est ensuite tempéré par une exception à l’obligation de « prise en compte » énoncée telle quelle « sauf, sous le contrôle du juge, pour un motif tiré de Pintérêt de l’opération envisagée et dans la mesure où ce motif le justifie En l’espèce le juge vient préciser les contours de la notion de « prise en compte » en donnant de cette exigence une interprétation beaucoup plus souple que celle de compatibilité dans la mesure où des dérogations seraient envisageables. La portée de cette décision est toutefois à relativiser puisque la Io 9 seraient envisageables.

La portée de cette décision est toutefois à relativiser puisque la loi du 21 avril 2004 portant transposition de la dlrective 2000/60/CE est venue substituer la notion de compatibilité à celle de « prise en compte » pour les documents locaux d’urbanisme. Si le juge admet qu’un document puisse s’écarter du document avec lequel il doit être compatible, il estime également nécessaire de procéder à un arbitrage entre les objectifs poursuivis par un document afin de rechercher une compatibilité avec un autre ocument.

Le juge se permet de hiérarchiser les objectifs d’un document. En ce sens un projet de construction contrôlé par rapport à la charte d’un parc naturel régional pourra être jugé incompatible avec l’objectif de protection des zones d’intérêt et de sensibilité paysagère mais être toutefois compatible avec cette même charte puisque participant à la gestion durable des ressources naturelles, objectif considéré comme supérieur par le juge.

Après hiérarchisation des objectifs poursuivis par la charte, le juge prononce sa compatibilité avec le projet de onstruction envisagé (CE, 12 février 2014 « Commune d’Epinay- Champlâtreux L’attitude audacieuse de juge à travers son large pouvoir d’interprétation conduit toutefois à un climat d’insécurité juridique en droit de l’urbanisme. Ce climat est d’autant plus perceptible au regard de l’accroissement des nouvelles préoccupations que les documents d’urbanisme doivent mettre œuvre. B. ne évolution de la substance des normes • L’imbroglio législatif se doit d’être éclaircit par la simplification « des rèeles et de les rendr le a chacun en priviléeiant ccessible a chacun en privilégiant le dialogue et le débat public sur la procédure », comme l’indique Patrick Hocreitère. En outre, le problème de l’application de la loi littoral du 3 janvier 1986 soulevé lors de l’audltion de Loïc prieur, par rapport au risques naturels, relève bien l’importance de la clarification des normes.

Il présente en effet la nécessaire modification de la loi, sans toutefois y apporter de nouvelles conditions, puisqu’il constate qu’il existe bien assez de règles urbanistiques. Il démontre simplement que celles-ci ont du mal à s’agencer entre elles et que e soucis de conformité peut se révéler dans des cas concrets, à l’exemple du principe de non constructibilité sur la ‘bande des cents mètres’.

Il démontre ici les failles de la notion de cohérence léglslative, et va même jusqu’à proposer une intervention de l’Etat, pour assurer un contrôle de légalité sur ces normes. Le législateur établit une relation nouvelle entre les documents d’urbanismes, notamment au travers des règles similaires comme l’orientation ou l’aménagement du territoire, qui soutient cette optique de cohérence.

Toutefois, il crée également une nouvelle onfiguration de la hiérarchie des normes d’urbanisme, puisqu’il met en place des documents de nature plus sectorielle, dont le but est de définir un certain nombre de programmes, de priorités, voire de mesures de pollce dans des domaines bien particuliers. L’élargissement du champ de la norme de l’urbanisme vient changer les objectifs qui auparavant pouvaient être mis au premier plan. En effet, l’organisation et l’aménagement de l’espace doit faire une place de plus en plus importante aux préoccupations multiples et variées. Cette évolution n’est pas récente et n’est pas p