GAJA 2009 16 Napoleon 19 Fevr 1875

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Numéro du document Publication GAJA/17/2009/0003 Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 17e édition 2009, p. 16 Décision commentée . conseil d’Etat, 19-02- Indexation ACTE ADMINISTRATIF or21 Sni* to View 1 . Acte de gouvernement 2. Définition 3. 1ntérêt supérieur de l’Etat 4. Décisian politique ACTES DE GOUVERNEMENT CE 19 févr. 1875, PRINCE NAPOLEON Lebon 155, concl_ David (D. 1875. . 18, concl. David) Marceau Long, Vice-président honoraire du Conseil d’Etat Prosper Weil, Membre de l’Institut ; Professeur émérite ? l’Université Panthéon-Assas (Paris II) Guy Braibant, Président de section honoraire au Conseil ‘État Pierre Delvolvé, Professeur à l’Université Panthéon-Assas les situations qui pouvaient être faites aux princes de la famille impériale en vertu de l’art. du sénatus-consulte du 7 nov. 1852, étaient donc toujours surbordonnées à la volonté de l’Empereur ; que, dès lors, la situation faite au prince Napoléon-Joseph Bonaparte par le décret du 9 mars 1854, ne constituait pas le grade dont la propriété définitive et irrévocable, ne pouvant être enlevée que dans des cas spécialement déterminés, est garantie par l’art. er de la loi du 19 mai 1834, et qui donne à l’officier qui en est ourvu le droit de figurer sur la liste d’ancienneté publiée

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chaque année dans l’Annualre militaire ; que, dans ces conditions, le prince Napoléon-Joseph Bonaparte n’est pas fondé à se plaindre de ce que son nom a cessé d’être porté sur la liste de l’état-major général de l’armée ; (Rejet). Observations l. – Le prince Napoléon-Joseph Bonaparte avait été nommé général de division en 1853 par Napoléon Ill, dont il était le cousin.

L’Annuaire militaire, qui reparut pour la première fois, après la chute de IEmpire, en 1873, ne mentionna pas son nom sur la liste des généraux. Il demanda au ministre de la guerre s’il ‘agissait là d’une inadvertance ou d’une omission volontaire. Le ministre lui répondit que son nom n’avait pu être porté sur l’Annuaire, parce que sa nomination, irrégulière au regard des textes, « se rattache aux conditions particulières d’un régime politique aujourd’hui disparu et dont elle subit nécessairement la caducité C’est cette décision refusant PAGF 91 que le prince Napoléon déféra au Conseil d’Etat. Le ministre de la guerre opposa au recours le caractère polltique de la mesure attaquée, qui en faisait, selon lui, un acte de gouvernement échappant au contrôle juridictionnel du Conseil d’Etat. Le commissaire du gouvernement David combattit cette thèse, en exposant ainsi la théorie des actes de gouvernement : « Il est, en effet, de principe, d’après la jurisprudence du Conseil, que, de même que les actes léglslatifs, les actes de gouvernement ne peuvent donner lieu ? aucun recours contentieux, alors même qu’ils statuent sur des droits individuels.

Mais si les actes qualifiés, dans la langue du droit, actes de gouvernement, sont discrétionnaires de leur nature, la sphère à laquelle appartient cette qualification ne saurait s’étendre arbitrairement au gré des gouvernants ; elle est naturellement imitée aux objets pour lesquels la loi a jugé nécessaire de confier au gouvernement les pouvolrs generaux auxquels elle a virtuellement subordonné le droit particulier des citoyens dans l’intérêt supérieur de l’Etat.

Tels sont les pouvoirs discrétionnaires que le gouvernement tient en France, soit des lois constitutionnelles, quand elles existent, pour le règlement et l’exécution des conventions dlplomatiques, soit des lois de police… Il suit de là que, pour présenter le caractère exceptionnel qui le mette en dehors et au-dessus de tout contrôle juridictionnel, il ne suffit as ulun acte, émané du ouvernement ou de l’un PAGF 3 1 été dicté par un intérêt politique. ? Le Conseil d’Etat consacra implicitement cette théorie dans sa déclsion, en examinant le recours au fond. Le commissaire du gouvernement affirma que cette doctrine pouvait être dégagée de la jurisprudence antérieure du Conseil d’Etat. En réalité, cette jurisprudence était fondée sur la théorie traditionnelle du mobile politique comme critère des actes de gouvernement, c’est-à-dire des actes échappant à tout contrôle contentieux.

Pour ne prendre que deux exemples, le Conseil d’Etat rejeta, sous la Restauration, le recours u banquier Laffitte qui demandait le paiement d’arrérages d’une rente que lui avait cédée la princesse Borghèse, membre de la famille Bonaparte, par le motif que « la réclamation du sieur Laffitte tient à une question politique dont la décision appartient exclusivement au gouvernement » (CE 1er mai 1822, Laffitte, Lebon 1821-1825. 02) , de même, sous le Second Empire, la saisie d’un ouvrage du duc d’Aumale et le refus de restituer les exemplaires saisis furent considérés comme « des actes politiques qui ne sont pas de nature à nous être déférés pour excès de pouvoir en notre Conseil ‘Etat par la voie contentieuse » (CE 9 mai 1867, Duc d’Aumale et Michel Léw, Lebon 472, concl. Aucoc ; S. 1867. 2. 124, concl. Aucoc, note Choppin). Ce n’est donc que de l’arrêt Prince Napoléon que date l’abandon de la théorie du mobile politique. Il. – Cet arrêt marque ainsi une éta e extrêmement importante dans 1 le cadre d’une justice administrative qui n’était encore que retenue, le Conseil d’Etat ne pouvait connaître d’un acte dès lors qu’il avait un caractère polltique. Désormais, le Conseil d’Etat, qui exerce depuis la loi du 24 mai 1 872 une justice déléguée, n’admet lus que la nature ou l’objet politique d’une décision la fasse échapper au contrôle contentieux.

Au contraire le but politique sera bien souvent, par la suite, un motif d’annulation pour détournement de pouvoir ou erreur de droit, l’administration ne devant pas prendre ses décisions, en règle générale, en fonction de considérations de cette nature. C’est ainsi qu’en 1954, le commissaire du gouvernement Letourneur et le Conseil d’Etat devaient réaffirmer avec force qu’un candidat ne peut être exclu d’un concours donnant accès à la fonction publique en raison de ses opinions politiques (28 mai 1 954, Barel*).

La limitation plus étroite du domaine des actes de gouvernement s’insère dans le cadre d’une politique jurisprudentielle qui, à la même époque et dans la période suivante, accrut la portée et l’efficacité du recours pour excès de pouvoir et de l’action contentieuse du Conseil d’Etat : admission du détournement de pouvoir comme moyen d’annulation (CE 26 nov. 1875, pariset*) ; abandon de la théorie du ministre-juge (CE 13 déc. 889, Cadot*) ; élargissement de la notion d’intérêt pour agir (CE 29 mars 1901, Casanova*) ; admission du recours contre les règlements d’administration PAGF s 1 a qualification juridique des faits (CE 4 avr. 1914, Gomel*) et de leur exactitude matérielle (CE 14 janv. 1916, Camino*). Cependant, l’arrêt prince Napoléon n’a pas supprimé complètement les actes de gouvernement ; il s’est borné à en éliminer le critère ancien, excessivement large, tiré du mobile politique.

A la vérité, ce critère n’a pas été remplacé depuis lors, de telle sorte que les actes de gouvernement ne peuvent faire aujourdhui l’objet d’une définition générale et théorique, mais seulement d’une liste établie d’après la jurisprudence. Sur cette liste figuraient les actes accomplis par le hef de l’Etat dans l’exercice du droit de grâce (CE 30 jun 1893, Gugel, Lebon 544 ; S. 1895. 3. 41, note Hauriou) ; mais cette jurisprudence a été abandonnée par l’arrêt Gombert du 28 mars 1947 (Lebon 138 ; S. 947. 3. 89, concl. Célier ; RD publ. 1947. 95, note M. Waline), qui écarte, certes, la compétence du Conseil d’Etat en la matière, mais en se fondant sur le caractère judiciaire de ces décisions, et non plus sur la théorie des actes de gouvernement. une telle approche a été confirmée dans la période récente à propos des grâces collectives accordées par le président de la République ? l’occasion du 14 juillet (CE 30 juin 2003, Observatoire international des prisons- Sectlon française, Lebon 296).

Ill. – La liste des actes de gouvernement ne comprend plus, aujourd’hui, que deux séries de mesures : les actes concernant les rapports de l’exécutif avec le PAGF 1 puissances étrangères ou les organismes internationaux. 1. – Les actes concernant les rapports de l’exécutif avec le parlement Le Conseil d’Etat refuse à ce titre de connaître : 3 a) des décisions prises par l’exécutif dans le cadre de sa participation à la fonction législative : refus de présenter au Parlement un projet de oi (CE sect. 18 juill. 930, Rouché, Lebon 771 ; -29 nov. 1968, Tallagrand, Lebon 607 ; D. 1969386, note Silvera ; RD publ. 1969. 686, note M. Waline ; JDI 1969. 382, note Ruzié) ; décision de le déposer ou de le retirer (CE Ass. 19 janv. 1934, Compagnie marseillaise de navigation à vapeur Fraissinet, Lebon 98 ; S. 1937. 3. 41, note Alibert) ; refus du Premier ministre de prendre l’initiative d’une révision constitutionnelle (CE 26 févr. 1992, Allain, Lebon 659) ; décret de promulgation d’une loi (CE Sect. 3 nov. 1933, Desreumeaux. Lebon 993 ; S. 1934. 3. , note Alibert ; D. 1933. 3. 36, note Gros ; RD ubl. 1934649, note Jèze) ; refus du Premier ministre d’invoquer l’urgence lors de la soumission au Conseil constitutionnel d’une loi organique (CE 9 oct. 2002 Meyet et Bouget, Lebon 329 ; JCP Adm. 2002 na 1143, note Moreau). 4 b) des décisions du président de la République qui affectent les relations entre les pouvoirs constitutionnels et l’exercice de la fonction législative : décision de recourir aux pouvoirs exceptionnels prévus par l’article 1 6 de la constitution de 1958 (CE Ass. mars 1962, Rubin de Servens*) ; décret soumettant un projet de loi au PAGF 7 1 1962. 701 et RD publ. 1962. 1181, concl. M. Bernard ; AJ 1962. 612, chr. de Laubadère) ; décret portant dissolution de l’Assemblée nationale (CE 20 févr. 1989, Allain, Lebon 60 ; RFDA 1989. 868, concl- Frydman) ; nomination d’un membre du Conseil constitutionnel (CE Ass. 9 avril 1999, Mme Ba, Lebon 124 ; RFDA 1999. 566, concl. Salat-Baroux ; AJ 1999. 409, Chr. Raynaud et Fombeur ; RD publ. 1999. 1573, note Camby ; Cah. CC no 7. 09, note Robert ; D. 2000. 335, note Serrand) ; refus de déférer au Consell constitutionnel une loi votée et non encore promulguée (CE ord. 7 nov 2001, Lebon 789, Tatjaka ; RD publ. 2001. 1645, note Jan , LPA 22 mars 2002, ote Curtil). 5 c) des décisions gouvernementales qui ne sont que le préliminaire d’une décision du Parlement, ce dernier pouvant dès lors exercer lui- même un contrôle sur ces décisions (CE Ass. 27 juin 1958, Georger et Teivassigamany, Lebon 403 ; D. 1959. 121, note Gilli ; AJ 1958-11. 310, Chr.

Fournier et Combarnous : acte portant convocation d’une assemblée chargée de se prononcer sur le sort d’un territoire, et qui est le préliminaire obligatoire du vote d’une loi autorisant la ratification d’un traité). Dans cette dernière catégorie pouvaient être rangées jusqu’en 1958 les déclsions dministratives constituant le préliminaire nécessaire des élections aux assemblées parlementaires : ces assemblées étant juges elles-mêmes, par la procédure de la vérification des pouvoirs, PAGF B1 des élections et de celle derniers.

A ce titre étaient considérés comme des actes de gouvernement : le décret portant convocation des collèges électoraux pour une élection parlementaire (CE Ass 8 juin 1951, Hirsth0Witz, Lebon 320 ; S. 1951. 374, conti. J. Delvolvé ; D. 1951. 529, note F. M. ), les décrets organisant le régime des élections (CE Ass. 2 nov. 1951, Tixier, Lebon 512 ; D. 1952. 9, note F. M. ; JCP 1952. 11. 6810, note vedel). Sous l’empire de la Constitution de 1958, le contentieux des élections parlementaires et le contrôle de la régularité de l’élection du président de la République sont confiés au Conseil constitutionnel.

L « incompétence du Conseil d’Etat en ces matières se justifie désormais, non plus par la notion d’acte de gouvernement mais par l’interprétation donnée des règles constitutionnelles, qui peut elle-même revêtir un caractère évolutif. Le Conseil d’Etat a ainsi refusé de connaître d’une demande de remboursement de cautionnement et de frais de ropagande (CE Ass. 1 1 janv. 1963, Rebeuf, Lebon 18, concl- Henry ; D. 1963*443, note Philip ; AJ 196387, Chr.

Gentot et Fourré) ainsi que du décret de convocation des électeurs pour l’élection des députés (CE 3 juin 1981, Delmas Lebon 244 ; AJ 1981. 357, note Goyard ; RA 1981. 272, note Rials ; RD publ. 1982. 186, concl. Labetoulle). Cette dernière solution a paru mise en cause par l’acceptation du juge de statuer sur la légalité des décisions administratives ayant habilité les groupements à participer aux émissions de propagande our les élections législatives des 21 et 28 mars 1993