Le protocole de Kyoto et l’UE Les objectifs et les principes de la politique de la Communaute/Union europeenne (CE/UE) en matiere d’environnement, tels que definis a l’article 174 du traite CE, visent notamment a la prevention, a la reduction et, dans la mesure du possible, a l’elimination de la pollution, en agissant par priorite a la source, ainsi qu’a assurer une gestion prudente des ressources naturelles, dans le respect du principe du « pollueur payeur » et de la prevention de la pollution [voir la section 16. . 2]. Lors de la conference des Nations unies sur l’environnement et le developpement, appelee « Sommet de la Terre », tenue a Rio de Janeiro du 3 au 14 juin 1992, la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a ete signee par la Communaute et tous ses Etats membres. La Communaute europeenne a approuve la Convention-cadre en decembre 1993 [Decision 94/69]. Les signataires de la CCNUCC sont divises en trois groupes.
Les pays de l’annexe I (pays industrialises) acceptent de reduire leurs emissions a des niveaux inferieurs a leurs emissions de 1990. S’ils ne peuvent pas atteindre cet objectif, ils doivent acheter des credits d’emission ou investir dans des mesures de conservation. Les pays de
Ces pays doivent fournir les ressources financieres pour les pays en voie de developpement, qui forment le troisieme groupe et n’ont aucune restriction immediate sous la CCNUCC, afin d’eviter des restrictions a leur croissance et obtenir l’argent et les technologies des pays developpes de l’annexe II, sans vendre des credits d’emissions aux pays industrialises. La Convention-cadre elle-meme ne fixe pas des niveaux obligatoires pour les emissions de gaz a effet de serre pour les pays participants et ne contient pas des dispositions d’application.
Cependant, elle prevoit des dispositions pour des mises a jour (appelees « protocoles »), qui eux fixent des niveaux d’emission obligatoires. La mise a jour principale est le protocole de Kyoto, qui est beaucoup mieux connu que la CCNUCC elle-meme. L’objectif final de la CCNUCC et de son protocole de Kyoto est de realiser, selon les dispositions appropriees de la Convention, la stabilisation des concentrations des gaz a effet de serre dans l’atmosphere a un niveau qui empecherait l’interference dangereuse anthropogene (provenant des activites humaines) avec le systeme climatique de la planete.
La Convention a ete ratifiee par 192 pays. Les Etats-Unis ont signe la Convention et le protocole, mais l’administration Bush n’a pas ratifie le protocole de Kyoto, pour ne pas accepter un engagement obligatoire de reduire les emissions de gaz a effet de serre concernant les USA. La Communaute europeenne a accepte les engagements du protocole de Kyoto par la decision 2002/358. Le protocole de Kyoto s’attaque aux emissions de six gaz a effet de serre: le dioxyde de carbone (CO2); le methane (CH4); l’oxyde nitreux (N2O); l’hydrofluorocarbones (HFCs); l’hydrocarbure perfluores (PFCs); et l’hexafluorure de soufre (SF6).
Le protocole fixe pour les pays industrialises des objectifs juridiquement contraignants de reduction de leurs emissions de gaz a effet de serre, par rapport a une annee de reference, a atteindre en 2008-2012 et calcules sous forme d’une moyenne pour cette periode. Ces 5 annees constituent la premiere periode d’engagement. Pour atteindre ces objectifs, le protocole propose une serie de moyens; notamment: le renforcement ou la mise en place des politiques nationales de reduction des emissions (accroissement de l’efficacite energetique, promotion de formes d’agriculture durables, developpement de sources d’energies renouvelables … ; ainsi que des mecanismes de cooperation a savoir permis d’emission et mise en oeuvre conjointe. Le protocole menage une marge de flexibilite concernant les modalites de realisation des objectifs par les differents pays. Par exemple, ceux-ci peuvent compenser en partie leurs emissions en accroissant les « puits », tels que les forets, qui absorbent le dioxyde de carbone de l’atmosphere. Les pays peuvent egalement financer des projets a l’etranger qui visent des reductions d’emissions de gaz a effet de serre, dans le cadre des « mecanismes de flexibilite », a savoir la mise en ? vre conjointe (MOC) et le mecanisme de developpement propre (MDP). Alors que les Etats parties de l’annexe I de la Convention-cadre s’engagent a reduire leurs emissions de gaz a effet de serre d’au moins 5% par rapport aux niveaux de 1990 durant la periode 2008-2012, l’Union europeenne, bien qu’elle ne soit a l’origine que de 14% des emissions mondiales de gaz a effet de serre, s’est engagee a reduire ses emissions de gaz a effet de serre de 8% au cours de la premiere periode d’engagement. Cet objectif est partage entre les 15 pays qui etaient membres de l’UE au moment de la ratification du protocole par l’UE, le 31 mai 2001.
Sur les dix Etats membres qui ont adhere le 1er mai 2004, huit doivent realiser des objectifs individuels de reduction (de 6 ou 8%) en application du protocole de Kyoto, qu’ils devront atteindre separement de l’objectif collectif de l’UE-15 (reduction de 8%). Chypre et Malte sont des parties a la CNUCC ne figurant pas a l’annexe I de cette convention, et n’ont a ce titre pas d’objectif a atteindre en application du protocole de Kyoto. L’UE deploie des efforts considerables pour lutter contre le changement climatique dans le cadre d’un ensemble de mesures operationnelles et legislatives a l’echelle de l’UE, qui concernent tous les 27 Etats embres (les nouveaux Etats membres ayant adhere a l’acquis communautaire). La directive 84/360, relative a la lutte contre la pollution atmospherique en provenance des installations industrielles (codifiee par la directive 2008/1), avait deja institue un cadre general requerant une autorisation prealable a l’exploitation ou a une modification substantielle des installations industrielles susceptibles de provoquer une pollution atmospherique.
La directive 2008/1, relative a la prevention et a la reduction integrees de la pollution, prevoit les mesures visant a eviter et, lorsque cela s’avere impossible, a reduire les emissions des activites polluantes dans l’air, l’eau et le sol, y compris les mesures concernant les dechets, afin d’atteindre un niveau eleve de protection de l’environnement considere dans son ensemble.
Sur base de cette directive, les autorites competentes des Etats membres doivent s’assurer que les installations soient exploitees de maniere a ce que: toutes les mesures de prevention appropriees soient prises contre les pollutions, notamment en ayant recours aux meilleures techniques disponibles; et qu’aucune pollution importante ne soit causee. Afin d’honorer les engagements de l’UE vis-a-vis du protocole, la directive 2002/3 etablit des objectifs a long terme, des valeurs cibles, un seuil d’alerte et un seuil d’information pour les concentrations d’ozone dans l’air ambiant au sein de la Communaute, oncus pour eviter, prevenir ou reduire les effets nocifs sur la sante humaine et sur l’environnement dans son ensemble. La directive 2001/81 fixe des plafonds d’emission nationaux pour certains polluants atmospheriques, avec pour reference les annees 2010 et 2020. Elle indique les methodes selon lesquelles les Etats membres etablissent leurs inventaires des emissions et projections.
La directive 2003/87 etablit un systeme d’echange de quotas d’emission de gaz a effet de serre dans la Communaute, l’un des mecanismes flexibles preconises par le protocole, selon lequel chaque Etat membre doit elaborer un plan national indiquant les quotas qu’il a l’intention d’accorder a chaque installation polluante (dans le secteur de l’energie, la production et transformation des metaux ferreux, l’industrie minerale, l’industrie chimique et la fabrication de pate a papier, de papier et de carton).
A partir du 1er janvier 2008, toute installation polluante doit posseder une autorisation delivree par les autorites competentes. Les quotas peuvent etre transferes entre: a) personnes dans la Communaute; b) personnes dans la Communaute et personnes dans des pays tiers ou ces quotas sont reconnus. La directive 2004/101 modifiant la directive 2003/87 approfondit le lien entre le systeme d’echange de quotas d’emission de l’UE et le protocole de Kyoto, en ce qu’elle rend compatibles avec ce systeme les mecanismes dits « de projet » du rotocole de Kyoto (la mise en ? uvre conjointe et le mecanisme de developpement propre). De cette maniere, les exploitants peuvent utiliser ces deux mecanismes dans le cadre du systeme d’echange de quotas pour s’acquitter de leurs obligations. Le resultat est une reduction des couts de mise en conformite des installations soumises au systeme. La decision 280/2004 a etablit un mecanisme pour surveiller les emissions de gaz a effet de serre dans la Communaute par les sources et l’absorption par les puits des gaz a effet de serre.
Le mecanisme permet aussi d’evaluer les progres accomplis en vue de respecter les engagements en ce qui concerne ces emissions par les sources et ces absorptions par les puits et de veiller a ce que la Communaute et les Etats membres communiquent en temps utile, au secretariat de la CCNUCC, des informations completes, exactes, coherentes, comparables et transparentes.
La strategie de developpement durable et respectueux de l’environnement est desormais incorporee dans le sixieme programme d’action communautaire en faveur de l’environnement [decision 1600/2002], la premiere priorite duquel consiste a l’attenuation des changements climatiques, visant a reduire les emissions de gaz a effet de serre suivant les objectifs du protocole de Kyoto, notamment: la satisfaction de l’objectif de baisse de 8% des emissions dans la Communaute entre 2008-2012 (par rapport aux niveaux de 1990) et de 20 a 40% a ‘horizon 2020 par des changements structurels et des efforts pour economiser l’energie, en particulier dans les secteurs des transports et de l’energie, l’instauration d’un systeme communautaire d’echange de droits d’emission, et l’intensification des activites de recherche et de developpement technologique. Plusieurs mesures ont ete prises par la CE/UE dans les secteurs de l’energie et des transports.
La directive 2001/77 demande a tous les Etats membres de fixer des objectifs indicatifs nationaux de consommation d’electricite produite a partir de sources d’energie renouvelables (energie eolienne, solaire, geothermique, houlomotrice, maremotrice et hydroelectrique, biomasse, gaz de decharge, gaz des stations d’epuration d’eaux usees et biogaz). Avec l’elargissement de 2004, l’objectif de l’UE est de porter la proportion de l’electricite produite a partir de sources d’energie renouvelables passe a 21% en 2010.
La directive 2003/30 vise a promouvoir l’utilisation de biocarburants ou d’autres carburants renouvelables pour remplacer le gazole ou l’essence a des fins de transport dans chaque Etat membre. Les Etats membres veillent a ce que la part minimale des biocarburants vendus sur leur marche atteigne un pourcentage de 5. 75% d’ici a decembre 2010. La directive 2003/54, concernant des regles communes pour le marche interieur de l’electricite, affirme que les Etats membres veillent a ce que les entreprises d’electricite realisent un marche de l’electricite concurrentiel, sur et durable sur le plan environnemental.
La directive 2006/32, relative a l’efficacite energetique dans les utilisations finales et aux services energetiques, a pour objet de renforcer l’efficacite energetique dans les utilisations finales de maniere rentable dans les Etats membres en etablissant les objectifs indicatifs ainsi que les mecanismes, les mesures d’encouragement et les cadres institutionnel, financier et juridique necessaires pour eliminer les barrieres commerciales et les imperfections du marche qui empechent une utilisation finale efficace de l’energie.
Le programme « Energie intelligente – Europe », qui fait partie du programme-cadre pour l’innovation et la competitivite (2007-2013) [Decision 1639/2006], contribue a accelerer la realisation des objectifs dans le domaine de l’energie durable.
Il soutient ainsi l’amelioration de l’efficacite energetique, l’adoption de sources d’energie nouvelle et renouvelable, une plus large penetration sur le marche de ces sources d’energie, la diversification de l’energie et des carburants, l’augmentation de la part de l’energie renouvelable (selon l’objectif que s’est fixe l’UE, la part des sources d’energies dans la consommation interieure brute devrait passer a 12% d’ici 2010) et la reduction de la consommation energetique finale. Une attention particuliere est accordee dans ce cadre au secteur des transports. L’UE peut atteindre et meme depasser son objectif au titre de Kyoto.
D’ici 2010, les emissions totales de gaz a effet de serre de l’UE-27 devraient avoir baisse de 10,7% environ par rapport a l’annee de reference (1990). La baisse prevue est de 13,2%, si l’on tient compte de l’effet des mecanismes de Kyoto et des puits de carbone. Elle pourrait atteindre 16,7%, si les politiques et mesures nationales supplementaires envisagees sont mises en ? uvre en temps voulu et donnent les resultats escomptes. Cependant, la politique climatique de l’UE ne s’arrete pas en 2012. De nombreuses politiques de l’UE sont deja en place et auront un impact important au-dela de la premiere periode d’engagement du protocole de Kyoto.
Le systeme d’echange des droits d’emissions de gaz a effet de serre de l’UE se poursuit automatiquement apres 2012. La deuxieme phase du programme europeen sur le changement climatique a ete lancee en octobre 2005 et portera sur le piegeage et le stockage du carbone, les emissions des vehicules routiers, l’aviation et les strategies d’adaptation aux effets du changement climatique. Le sixieme programme d’action communautaire en faveur de l’environnement (2002-2012), adopte par la decision 1600/2002, envisage des reductions additionnels pour atteindre les objectifs de Kyoto et, donc, des mesures supplementaires.
La Commission europeenne a indique que l’UE est prete a engager un dialogue ouvert entre les pays en ce qui concerne la poursuite du developpement d’un cadre international apres 2012. Elle a souligne plusieurs elements essentiels conditionnant la reussite d’une politique planetaire sur le climat: la necessite d’une plus large participation des pays et des secteurs, le developpement des technologies a faibles emissions de carbone, le maintien et le renforcement du recours aux instruments fondes sur le marche, ainsi que la necessite de s’adapter aux inevitables consequences du changement climatique [COM (2005) 35].
Au printemps 2007, le Conseil europeen a approuve l’engagement unilateral pris par l’UE de reduire ses emissions de gaz a effet de serre d’au moins 20% d’ici 2020 par rapport aux niveaux de 1990, meme en l’absence d’accord international. Dans le cas ou un tel accord se concretiserait, l’UE serait disposee a porter cette reduction a 30%. Toutefois, il est evident que l’Union europeenne ne peut agir seule contre l’effet de serre.
Elle devrait interpeller les autres pays industrialises et surtout les Etats-Unis, premier emetteur de gaz a effet de serre, a respecter les normes convenues au niveau international. Elle devrait notamment prendre l’initiative de creation d’une gouvernance environnementale internationale, basee sur une architecture coherente, internationale, regionale et nationale coiffee par une organisation mondiale de l’environnement, capable de repondre aux defis environnementaux actuels.
