Partenaires sociaux

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L’autonomie des partenaires sociaux dans le regime d’assurance chomage est-elle en debat ? En 2010, le secretaire general de la CGT, Bernard Thibault, a declare dans une colonne du journal Le Monde que « Sur le chomage, l’autonomie des partenaires sociaux, c’est du violon ». Selon lui, le role des partenaires sociaux au sein du regime d’assurance chomage est a remettre en question. Cette declaration intervient apres la loi du 13 fevrier 2008 sur l’organisation du service public de l’emploi qui a fusionne l’ANPE et les ASSEDIC pour creer un nouvel operateur : Pole Emploi.

Les partenaires sociaux constituent un regroupement de certains comites de travail et de reunion des principaux syndicats professionnels, c’est-a-dire des organisations salariales et patronales. Le regime d’assurance chomage francais est organise sous la forme d’allocations financees par des contributions des employeurs et des salaries. Les mesures d’application de ce regime d’assurance chomage font l’objet d’un accord conclu entre les partenaires sociaux et agree par l’Etat. Ce regime est atypique en comparaison aux autres Etats europeens ou les partenaires sociaux n’ont qu’un role consultatif.

Avant la reforme de 2008, les partenaires sociaux negociaient librement les conventions d’assurance chomage. Ils fixaient les regles d’indemnisation et les modalites de financement des allocations chomage. Ensuite, l’UNEDIC et

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les ASSEDIC etaient en charge de mettre en ? uvre ces politiques de l’emploi avec une autonomie plus ou moins large. Suite a la reforme de 2008, les partenaires sociaux peuvent toujours negocier sur la convention d’assurance chomage. Ils restent donc toujours competents pour determiner les regles d’indemnisation et les modalites de financement des allocations chomage.

En revanche, leurs interlocuteurs ont change, ce qui reduit considerablement leur champ d’action. L’UNEDIC reste toujours un organisme gestionnaire de l’assurance chomage mais les ASSEDIC ont disparu. Elles ont fusionne avec l’ANPE pour former un nouvel operateur : le Pole Emploi. Envers celui-ci, les partenaires sociaux ont une influence plus limitee. C’est pourquoi, il convient de s’interroger sur l’impact de la loi du 13 fevrier 2008 et de la convention d’assurance chomage du 19 fevrier 2009, actuellement en revision, sur l’autonomie des partenaires sociaux.

Si les partenaires sociaux conservent une place preeminente dans la negociation de la convention d’assurance chomage (I), leur autonomie semble mise a l’epreuve par l’arrivee de ce nouvel operateur : Pole Emploi (II). La place preeminente des partenaires sociaux dans le regime d’assurance chomage. La loi de 2008 et la convention de 2009 relatives a l’assurance chomage (A) ont consacre l’autonomie des partenaires sociaux (B). Les apports de la loi du 13 fevrier 2008 et de la convention du 19 fevrier 2009. La reforme du 13 fevrier 2008 : la naissance d’un nouvel organisme.

Cette loi fixe le statut juridique d’un nouvel operateur « Pole emploi » : il s’agit d’une organisation nationale publique dotee de la personnalite morale et de l’autonomie financiere (art L. 5312-1 du code du travail). La definition des missions de la nouvelle institution recouvre l’ensemble des taches effectuees jusqu’alors par l’ANPE et les ASSEDIC a l’exception du recouvrement des cotisations d’assurance chomage qui est transfere a l’URSSAF. Selon l’article L. 5112-1 du Code du travail, l’UNEDIC subsiste en tant que gestionnaire du regime d’assurance chomage.

Les missions du nouvel operateur sont donc la prospection du marche du travail, la collecte des offres d’emplois, l’aide et le conseil a l’employeur pour les pouvoirs et la mission d’intermediation. La loi du 13 Fevrier 2008 a ainsi introduit une donnee totalement inedite, a laquelle les partenaires sociaux n’ont jamais ete confrontes depuis la premiere convention d’assurance chomage du 31 decembre 1958, a savoir la fusion entre les institutions chargees de mettre en ? uvre les regles d’indemnisation definies et fixees par les partenaires sociaux dans le cadre d’une convention (les ASSEDIC) avec les organismes charges de placement (ANPE).

En decembre 2008, les partenaires sociaux ont ete ainsi amenes a negocier la nouvelle convention d’assurance chomage, cela en tenant compte du nouveau cadre institutionnel instaure par la loi de 2008. La Convention du 19 fevrier 2009 : la reconnaissance d’une filiere unique d’indemnisation La Convention du 19 fevrier 2009 supprime les quatre filieres d’indemnisation de la convention du 18 janvier 2008 au profit d’une filiere unique caracterisee par une duree d’indemnisation egale a la duree d’activite.

En vertu de leur arrete d’agrement, les dispositions de la Convention du 19 fevrier 2009 relative a l’indemnisation du chomage et de son reglement general annexe sont rendues obligatoires pour l’ensemble des employeurs et des salaries relevant du regime d’assurance chomage a compter du 1er avril 2009 et pour deux ans (soit jusqu’au 31 mars 2011). La nouvelle convention prevoit, conformement a l’ANI du 23 decembre 2008, une filiere unique d’indemnisation regie par le principe « un jour travaille egal un jour indemnise » dans la limite de 24 mois, et ouverte des 4 mois.

L’activite anterieure est appreciee sur la base d’une periode de reference de 28 mois. La loi du 13 Fevrier 2008 relative a la reforme du service public de l’emploi, en procedant a la fusion de l’ANPE et de l’ASSEDIC, ne remet pas en cause la competence des partenaires sociaux pour conclure une convention nationale d’assurance chomage, support juridique pour l’organisation du regime d’assurance chomage. Par consequent, par cette convention, les partenaires sociaux exercent leur competence pour fixer le regime d’indemnisation consacre legislativement en 2008. La consecration legislative de l’autonomie des partenaires sociaux.

Le paritarisme. Le paritarisme implique une autonomie des partenaires sociaux vis-a-vis de l’Etat. Le paritarisme designe la tendance a recourir a des organismes paritaires, notamment pour rechercher des accords entre les organisations patronales et les syndicats dans un souci de cohesion nationale. Deux criteres peuvent etre retenus ; le premier est celui du partage egalitaire de la gouvernance de l’institution entre les seuls representants des employeurs et des salaries ; le second critere est celui de l’autonomie dont l’institution jouit vis-a-vis des pouvoirs publics.

Cette autonomie s’exprime tant au niveau de la negociation collective qu’au niveau de la gestion paritaire des organismes relevant de la responsabilite des partenaires sociaux. Les competences codifiees et la naissance d’un organisme sui generis. La loi du 13 fevrier 2008 opere un bouleversement profond du paysage institutionnel de l’emploi et du placement en France, en regroupant les operateurs historiques (ANPE, ASSEDIC) dans une seule et meme structure. Plusieurs observations sont a faire:

Le legislateur, par la loi du 13 fevrier 2008, a consacre l’autonomie des partenaires sociaux dans la gestion du regime d’assurance chomage. Il est en effet prevu que les mesures d’application des dispositions prevues aux articles L. 5422-1 a L5422-19 CT, relatives a l’assurance chomage, font l’objet d’accords conclus entre les organisations representatives d’employeurs et de salaries: cette competence reconnue aux partenaires sociaux et expressement fixee par l’art L5422-20 CT.

Le paritarisme trouve son expression la plus ferme dans l’article L5422-22 CT selon laquelle pour pouvoir etre agrees, les accords ayant pour objet exclusif le versement d’allocations speciales aux travailleurs sans emploi doivent avoir ete negocies et conclus sur le plan national et interprofessionnel entre organisations representatives d’employeurs et de salaries. Cette competence est reconnue et consacree par le legislateur des partenaires sociaux, pour conclure une convention collective nationale fixant les modalites d’indemnisation des chomeurs et leur financement (art L5422-20 et L5422-22 CT).

Pole emploi n’est qu’un organisme gestionnaire charge de proceder aux operations materielles de versement des allocations chomage aux personnes qui en remplissent les conditions. Il n’appartient nullement a Pole Emploi d’aller au-dela de cette mission purement gestionnaire. Les partenaires sociaux restent competents pour definir et fixer les regles d’indemnisation. Si les textes semblent consacrer une autonomie des partenaires sociaux dans la negociation des regles relatives a l’assurance chomage, en pratique celle-ci se trouve confrontee a des limites. Une autonomie mise a l’epreuve.

La reduction du champ d’intervention des partenaires sociaux (A) peut avoir des consequences sur le retour a l’emploi des chomeurs (B). La reduction du champ d’intervention des partenaires sociaux. Le transfert des missions operationnelles. Depuis la loi de 2008, on a assiste a une evolution du role de l’UNEDIC. Repositionnee au sein du service public de l’emploi, l’UNEDIC continue d’affirmer un role specifique des partenaires sociaux dans la definition et la mise en ? uvre des regimes d’indemnisation de l’assurance chomage, a travers la conclusion de convention d’assurance chomage

Cependant, depuis la loi du 13 fevrier 2008, l’UNEDIC n’a plus la charge des activites operationnelles liees a la gestion de l’assurance, telles que le recouvrement des cotisations, l’inscription ou l’indemnisation. Ce transfert d’activites s’est accompagne d’un transfert de moyens et de competences developpes par l’assurance chomage. Le transfert a Pole emploi des missions operationnelles de l’assurance chomage fait donc de 2009 une annee charniere concernant le role de l’UNEDIC, et donc plus indirectement l’autonomie des partenaires sociaux.

En effet, la loi de 2008, en creant un nouvel operateur unique, a jete un trouble concernant la preservation de l’autonomie des partenaires sociaux qu’une telle fusion pourrait compromettre. Et cette interrogation est legitime puisque non seulement est transferee une institution de l’assurance chomage qui etait jusque-la geree par les partenaires sociaux, mais encore par un transfert de competence qui relevait de l’assurance chomage. L’agrement de la convention d’assurance chomage et les depenses actives.

Prives du reseau des ASSEDIC, c’est donc bien sur la seule definition des  parametres d’indemnisation et de financement du regime d’assurance chomage que, les partenaires sociaux devront gerer la seule UNEDIC, et ce pour faire vivre le paritarisme du regime d’assurance chomage. L’instrument juridique restera la convention d’assurance chomage, qui est conclue en l’absence de toute personne publique. Cependant cette autonomie des partenaires sociaux est strictement limitee a l’application des regles legales relatives a l’assurance chomage. De plus, ces accords doivent etre agrees par le Ministere du travail et de l’emploi.

En l’absence d’accord ou d’agrement de celui-ci, les mesures d’application sont determinees par decret en Conseil d’Etat, ce qui illustre la main mise de l’Etat. Enfin, la nouvelle reforme les privera de toute possibilite de se lancer dans de nouvelles initiatives d’activation de leurs ressources. En effet, la creation de Pole emploi, a eu pour consequence un dessaisissement des mesures d’activation des depenses passives a son profit et donc au detriment de la sphere de competence des partenaires sociaux. Les consequences pratiques de la perte d’autonomie. Deux exemples : L’accompagnement personnalise.

La convention d’assurance chomage du 19 Fevrier 2009 supprime toute mesure d’accompagnement personnalise. Cependant cet accompagnement n’est pas remis en cause il change seulement de support juridique. Il sera organise par Pole emploi en application de la loi du 13 Fevrier 2008. De toutes les aides au reclassement prevues par la convention d’assurance chomage du 19 fevrier 2009, les partenaires sociaux n’ont maintenu que quelques aides. Par exemple, l’incitation a la reprise de l’emploi, l’aide differentielle au reclassement, et l’aide a l’allocataire arrivant au terme de ces droits.

A contrario disparaissent l’aide a la validation des acquis de l’experience, l’aide a la formation, l’aide incitative au contrat de la professionnalisation et l’aide a la mobilite. L’activation des depenses passives. La loi de cohesion sociale du 18 janvier 2005 a mis en place un mecanisme qui consiste a utiliser les indemnites du chomage pour les chomeurs dans l’inactivite. Ces depenses dites passives pouvaient servir a financer au moins 3 millions d’emploi payes au SMIC. Afin de proceder a l’activation des depenses passives, une nouvelle repartition des competences et des missions a ete mis en place.

Selon un rapport de l’Assemblee Nationale de 2008, l’UNEDIC est amenee a considerer, qu’il peut etre de l’interet de ces finances de depenser un peu d’argent, pour aider des demandeurs d’emploi a retrouver plus vite une activite professionnelle, si elle economise en consequence un quantum substantiel d’allocation chomage. Des mesures actives, par opposition aux depenses passives, tel que l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE), sont instituees et progressivement developpees. En 2006, l’assurance chomage a mobilise selon son rapport d’activite, 384 millions d’euros, au titre des depenses actives pour l’emploi.

Ces dernieres sont reparties ainsi : 166,3 millions d’euros dans le financement de la formation de plus de 80 000 demandeurs d’emploi, 26,7 millions d’euros pour l’aide a la mobilite geographique et, 92,2 millions d’euros pour l’aide a la creation pour reprise d’entreprise. Depuis que ces depenses actives ont ete transferees a Pole emploi et donc a l’Etat, on peut se demander si ces aides ne vont pas etre reduites en faveur de considerations economiques et donc au detriment des chomeurs. Il faut se rappeler les circonstances qui ont entoure la conclusion de la convention du 19 fevrier 2009.

Un seul syndicat de salarie (CFDT) a signe la convention d’assurance chomage, les autres syndicats de salaries ayant exprime leur desaccord sur certains points : par exemple, celui de la readmission, definie comme l’ouverture d’une nouvelle periode d’indemnisation au profit d’un travailleur prive d’emploi precedemment pris en charge par l’assurance chomage. En definitive, les partenaires sociaux n’auront pour unique competence la negociation, par delegation de l’Etat, d’une convention dont les stipulations sont strictement contraintes par les dispositions legales deja fortement precises.

Ils seront prives de toutes relations directes avec leurs allocataires. Ainsi, malgre une consecration de l’autonomie des partenaires sociaux sur certains points, la reforme de 2008 traduit surtout une volonte de l’Etat de reprendre l’entiere maitrise de l’intervention publique sur le marche du travail, a l’exclusion des partenaires sociaux. Ceux-ci verront leur champ d’intervention reduit; cette autonomie des partenaires sociaux en la matiere, ayant deja ete mise a mal auparavant.

Bibliographie : WILLMANN C. « L’autonomie des partenaires sociaux en debat : Pole emploi et la convention d’assurance chomage du 19 fevrier 2009 » Revue de Droit social, Numero 7/8 de juillet/aout 2009, pages 830 a 841. ROUSSEAU Y. « Sur la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC » Revue de Droit social, N°2 de fevrier 2008, p. 151 a 165. TIAN D. « Reforme de l’organisation du service public de l’emploi » Rapport N°600 Assemblee nationale, Janvier 2008, p. 99. Site internet de l’UNEDIC.