L’europe peut-elle inventer un federalisme specifique ?

Fischer prononce a Berlin le 12 mai 2000, auquel Jacques Chirac a repondu partiellement le 27 juin au Bundestag, a rendu sa position inconfortable. D’ou, pour une part, les difficultes rencontrees a Nice par les chefs d’Etat et de gouvernement, et qui ont obere le sommet.

Quoi qu’il en soit, desormais la Declaration no 23 relative a l’avenir de l’Union, annexee au traite, impose un debat de fond qui ne saurait laisser de cote, pour des raisons diplomatiques, aucune « question qui fache ». Et l’opinion publique mecontente, selon les sondages, de la construction europeenne mais desireuse d’une integration plus poussee1, ne comprendrait pas que le sommet de Laeken se deroule sans qu’au moins une methode renouvelee par rapport au rite des conferences intergouvernementales ait ete adoptee pour permettre en 2004 de progresser de maniere significative sur la voie d’une union politique.

Ce qui devrait inciter, en France, les pouvoirs publics a ne pas attendre, pour des raisons de politique interieure, les echeances electorales de 2002 afin de repondre aux interpellations venues d’outre-Rhin. Deja, a l’occasion de leur rencontre le 9 fevrier a Cahors avec le Premier ministre britannique, un consensus verbal a paru s’esquisser entre les deux tetes du pouvoir executif autour de la notion de Federation d’Etats-nations avancee depuis un certain Professeur emerite des Universites aux Instituts d’etudes politiques de Grenoble et Paris. 1. Telle semble etre la lecon que l’on peut tirer d’un sondage realise par l’Institut Louis-Harris pour Le Monde entre le 14 et le 20 decembre 2000 dans huit pays de l’Union europeenne, publie dans Le Monde le 16 janvier 2001, p. 4. 114 ¦ LA REVUE INTERNATIONALE ET STRATEGIQUE temps par Jacques Delors1.

Parallelement, l’ebauche de manifeste etabli par un groupe de deputes socialistes au Parlement europeen, dont Pervenche Beres et Michel Rocard, tend a expliciter cette notion en evoquant une Federation d’Etats et de peuples et en expliquant que le « detour linguistique est necessaire parce que nos langues et nos cultures historiques ont du mal a traduire de facon identique les memes notions »2. S’adressant specialement aux Britanniques, Joschka Fischer ne s’etait-il pas, d’ailleurs, excuse de n’avoir pu trouver d’autre mot que Federation ?

L’objet de cet article n’etant pas d’ordre semantique, c’est egalement le terme que l’on retiendra ici, la question de fond etant celle de savoir ce qu’il recouvre. L’on dit, parfois, avec raison, qu’il faut degager la recherche des finalites politiques de la construction europeenne du « mecano institutionnel ». Mais sans tomber dans la technologie juridique, cette recherche parait indissociable de celle de l’architecture institutionnelle que devra revetir l’Union europeenne a son point d’equilibre.

Or, la difficulte que rencontre cette demarche tient au fait que le processus d’integration europeen est sans precedent historique et se heurte a l’inadaptation des modeles theoriques. Cette situation explique pour une large part l’impasse dans laquelle se sont engagees les tentatives entreprises pour s’en inspirer, qu’il s’agisse de la reference au modele americain de l’Etat federal qui avait retenu au point de depart ’attention des « peres fondateurs » puis designe le Comite d’action preside par Jean Monnet ; ou de la preference pour une vaste Confederation d’Etats pronee par le general de Gaulle a l’epoque du plan Fouchet ou suggeree par Francois Mitterrand a l’intention des pays d’Europe centrale et orientale au lendemain de la chute du rideau de fer. Sans ancrage historique et sans modele theorique, il n’est pas facile pour la science politique de naviguer sur l’espace politique europeen, pour peu qu’elle prenne la construction europeenne comme objet d’etude3. LA METHODE COMMUNAUTAIRE COMME POINT DE REFERENCE

Par consequent, si l’on recuse toute demarche fondee sur le mimetisme, force est de se retourner vers l’innovation produite par l’integration europeenne elle-meme depuis cinquante ans. Et cette innovation a pour nom la methode communautaire. Or des erreurs d’appreciation ont ete faites la concernant. D’aucuns ont vu en elle la pure et simple traduction du principe de supranationalite, alors qu’en associant etroitement au processus de decision la Commission et le Conseil, elle tend a operer la synthese entre la supranationalite et l’intergouvernementalite.

D’autres ont cru percevoir a travers ses origines l’influence du communautarisme, tandis que son invention fut surtout le fruit de la conjoncture internationale. D’autres, enfin, ont fustige son caractere technocratique, qui s’explique par suite de l’echec des tentatives entreprises dans le cadre du Conseil de l’Europe puis a l’occasion du projet de Communaute europeenne de defense pour edifier une Europe politique. Mais, meme si la methode communautaire apparait historiquement indissociable de la derive economique de l’integration, sa finalite a toujours ete politique.

Et les proces en hypocrisie entames parfois a l’encontre de Jean Monnet se heurtent au texte meme de la Declaration Schuman du 9 mai 1950 selon lequel « l’institution d’une Haute Autorite nouvelle [… ] realisera les premieres assises concretes d’une federation europeenne indispensable a la preservation de la paix ». Et c’est sur cette lancee que les traites successifs construi1. Le Monde, 11-12 fevrier 2001, p. 4. 2. Un projet europeen pour les Socialistes : le nouveau federalisme, 24 janvier 2001. 3.

D’autant plus que les travaux scientifiques, menes sous influence americaine, ont davantage envisage le processus d’integration europeen par rapport aux theories fonctionnalistes et realistes des relations internationales, qu’au regard du constitutionnalisme. JEAN-LOUIS QUERMONNE ¦ 115 ront, en marge de la politique diplomatique, la seule architecture institutionnelle qui ait recele une essence federale et dont les differentes versions auront permis de fonctionner, a travers bien des vicissitudes, au Marche commun, aux politiques communes puis a l’Union economique et monetaire.

Par consequent, le seul point de repere institutionnel specifique a la construction europeenne qui temoigne d’une vision originale du federalisme est la methode communautaire. On peut, certes, au vu de ses dysfonctionnements, la trouver aujourd’hui depassee. Et il semble avere qu’en l’etat actuel elle ne saurait affronter avec de fortes chances de succes les epreuves du futur elargissement. Mais en dehors d’elle, outre la methode diplomatique dont on ne compte plus les echecs1, il n’existerait que le recours a la table rase.

Or l’histoire de France a montre, a travers l’instabilite d’une douzaine de constitutions successives, ou peut conduire le desequilibre qu’elle engendre. D’ailleurs, comme une « auberge espagnole », la table rase ne fournit que ce qu’on lui apporte ; et ceux-la memes qui la preconisent aujourd’hui ne lui offrent comme contenu que des structures inspirees de modeles etrangers copies de l’Etat federal ou de la Confederation d’Etats, voire plus directement de la Ve Republique ou d’autres Etats-nations, alors qu’il s’agit d’etablir un systeme de gouvernance a plusieurs niveaux2.

Mais retenir comme point de reference la methode communautaire ne doit pas signifier pour autant sa capacite a assurer telle quelle le gouvernement de l’Europe de demain. Car le passage d’une Communaute fonctionnelle a une Union reellement politique necessitera un changement de rythme qui implique a son tour une difference de nature. Par consequent, la question reste de savoir si l’invention de la methode communautaire realisee et experimentee par l’integration europeenne au cours des cinquante dernieres annees est susceptible de subir la mutation indispensable qui lui permette d’etre operationnelle a l’avenir ?

C’est-a-dire d’etre au service d’une puissance politique ayant l’ambition de s’etendre aux dimensions du continent ! Or poser ainsi le probleme souleve d’abord une question de methode : la demarche visant a operer une telle transformation ne pouvant etre que constitutionnelle. Et elle entraine ensuite un debat de fond : dans un souci de continuite, la source d’inspiration proprement europeenne que constitue l’esprit de la methode communautaire pourrat. elle generer l’innovation que representerait une authentique Federation d’Etatsnations ou, si l’on prefere, stabiliser de facon performante une forme de federalisme specifique a l’Europe ?

LE MODE D’ELABORATION D’UN PACTE CONSTITUTIONNEL Qualifies par la Cour de justice des Communautes europeennes de « charte constitutionnelle », les traites fondateurs ont, certes, produit un systeme politique3. Et de leur sedimentation, resultat d’une alchimie complexe entre la supranationalite et l’intergouvernementalite, est ne ce que l’on a appele, faute de mieux, un « federalisme intergouvernemental »4. Mais, d’une part, la dose de supranationalite de ce systeme 1. Qu’il s’agisse au XIXe siecle du Concert europeen ou au XXe siecle de la Societe des Nations et, dans une certaine mesure, du Conseil de l’Europe. . Vlad Constantinesco, « Confederation d’Etats, Etat federal, Federation d’Etat-nations », in L’Europe en perspective, Paris, La Documentation francaise, septembre-octobre 2000 ; Dusan Sidjanski, The Federal Future of Europe, The University of Michigan Press, 2000. 3. Jean-Louis Quermonne, Le systeme politique de l’Union europeenne, Paris, Montchrestien, coll. « Clefs », 4e ed. , 2001. 4. Maurice Croisat, Jean-Louis Quermonne, L’Europe et le federalisme, Paris, Montchrestien, coll. « Clefs », 2e ed. , 1999. 116 ¦ LA REVUE INTERNATIONALE ET STRATEGIQUE ’a penetre que le « premier pilier » de l’Union qui en est resultee, d’autre part, cette Union ne dispose toujours pas en propre d’un pouvoir constituant. L’exercice de la « competence de la competence », comme l’expriment les juristes, est reste entre les mains des Etats – les Seigneurs de l’Europe au dire de Stanley Hoffmann. Et, de conference intergouvernementale en conference intergouvernementale, ceux-ci en ont fait un usage mesure. L’on concoit donc que pour aller plus loin, la question se pose aujourd’hui de l’elaboration d’une Constitution europeenne.

Certes, au sens strict, la notion de Constitution parait consubstantielle a l’Etat. Et il n’est toujours pas a l’ordre du jour de creer un Etat europeen. Mais toute organisation, meme internationale, possedant un statut, il n’est pas paradoxal de songer a doter l’Union europeenne, du fait meme de sa singularite, d’un statut « renforce » qui, tout en demeurant quant a sa nature un traite, ferait figure de pacte constitutionnel. Ce qui ne l’empecherait pas, a terme, en fonction du mode de revision dont il serait assorti, d’evoluer vers une Constitution. L’histoire recente a demontre l’incapacite de la ethode diplomatique, pratiquee par les conferences intergouvernementales, a elaborer un tel pacte. Aussi bien, la Declaration no 23 sur l’avenir de l’Union, annexee au traite de Nice, semble ouvrir la voie a une methode renovee. Une telle renovation sera fonction de l’usage que, a l’initiative des presidences suedoise et belge, le Conseil europeen en fera en decembre 2001 au sommet de Laeken. Mais un large debat n’est pas exclu, d’autant plus que la Declaration semble devoir y associer, outre la societe civile – ce qui ne l’engage pas outre mesure – les parlements europeen et nationaux.

Or c’est ici que se pose la question de leur participation sous la forme eventuelle d’une Convention, qui pourrait etre convoquee sur le modele de celle qui a elabore la Charte des droits fondamentaux. Sans doute, l’objet serait-il cette fois plus complexe et de nature plus conflictuelle. Mais l’une des raisons implicites qui a freine jusqu’a present les chefs d’Etat et de gouvernement dans leur demarche vers l’Europe politique a pu tenir au deficit de legitimite dont ils souffrent pour engager leur Etat dans des choix qui relevent davantage du mandat dont disposent leurs parlements plutot que de leur propre competence.

Et il n’est pas exclu de penser que leur prudence fut fondee sur la crainte d’etre desavoues au stade de la ratification d’un traite trop ambitieux par leurs assemblees ou par leurs peuples par voie de referendum, tant le souvenir du premier referendum danois de 1992 reste present a l’esprit. Par consequent, l’implication des parlements nationaux, non plus en aval mais en amont du processus, pourrait etre un gage de legitimite sinon d’audace sur la voie d’un pacte constitutionnel a etablir.

L’on sera donc particulierement attentif au role que le Conseil europeen de Laeken leur assignera dans le processus menant a 2004, meme si, dans un premier temps, l’ordre du jour reste limite au partage des competences, a la force juridique de la Charte des droits fondamentaux, a la simplification des traites et au role des parlements nationaux – sujet sur lequel il semblerait logique qu’ils soient a tout le moins consultes ! A supposer qu’il en soit ainsi, une question prealable se posera neanmoins. L’on imagine mal qu’une Convention puisse travailler utilement sans deliberer sur la base d’un projet.

D’ailleurs, l’absence de projet elabore a ete l’une des causes de l’incapacite des conferences intergouvernementales a deboucher sur des solutions pertinentes a Amsterdam comme a Nice. Et, a plus forte raison, une assemblee ne saurait efficacement statuer sur la table rase. La question implique donc une reponse. Et il n’en est d’autre que la necessite dans laquelle se trouvera le Conseil europeen de donner mandat a un groupe restreint associant l’expertise a l’experience d’elaborer au moins un avant-projet. Ce groupe pourrait etre soit la Commission europeenne, soit

JEAN-LOUIS QUERMONNE ¦ 117 une instance ad hoc composee de personnalites de tres haut niveau, telles que JeanLuc Dehaene, Jacques Delors, Felipe Gonzales, Roman Herzog ou Simone Veil… Delibere et amende par la Convention, ce document pourrait alors servir de base de discussion au Conseil europeen, precede ou non d’une conference intergouvernementale de breve duree ayant pour seule tache d’instruire le dossier. En vertu de l’article 48 du TUE (Traite sur l’Union europeenne), cette procedure devrait etre, en effet, respectee.

Et elle ne saurait faire l’economie, en aval, des processus de ratification. Alors, pourra-t-on objecter a ce stade, sinon deja a celui des signatures, que la probabilite est grande qu’un ou plusieurs Etats se placent en retrait du projet rencontrant la faveur de la majorite. Et l’hypothese est vraisemblable qu’en progressant audela du plus petit denominateur commun, un tel projet ne recueille pas l’unanimite. Dans ce cas, le processus risque de se trouver bloque.

C’est la precisement que la recherche d’un pacte constitutionnel pourrait se differencier du mode d’elaboration traditionnel d’un traite. Au stade du Conseil europeen, en effet, le processus pourrait devenir discriminant. Les Etats desireux de former avec leurs partenaires une Federation n’en etant pas empeches, les autres auraient le choix soit de n’etre pas entraines dans cette direction en faisant secession, soit plutot de conserver a leur profit le statu quo en demeurant lies a l’Union par les traites anterieurs, quitte a rallier le moment venu la Federation.

Ainsi, la selection des pays refusant, provisoirement ou definitivement, de s’engager sur la voie federale se ferait-elle librement par soustraction sans que les plus allants imposent aux plus reticents la predominance, par le biais d’un traite dans le traite, d’un directoire qui serait le fruit d’une negociation menee en dehors d’eux. Sans doute, une telle methode ne ferait pas l’economie d’un moment de crise.

Mais, une fois le seuil franchi, les Etats qui se seraient exclus d’eux-memes de la Federation ne se trouveraient pas dans une situation differente de celle ou s’est placee la Grande-Bretagne apres la formation de la Communaute europeenne du charbon et de l’acier en 1951 ou celle du Marche commun en 1957, voire s’agissant de l’UEM, au lendemain du traite de Maastricht. LA QUESTION DU PARTAGE DES COMPETENCES

La premiere question qui se poserait, naturellement, aux Etats membres de la future Federation serait celle du partage des competences entre eux et cette derniere. Or, bien qu’elle soit un point de passage oblige pour nos partenaires allemands sous la pression de leurs Lander, elle imposera un exercice ardu et risque. Faudra-t-il « retourner le petrolier », selon l’image chere a un haut diplomate francais, c’est-adire remettre le federalisme a l’endroit comme le proposait le fondateur du College de Bruges ?

Ce qui reviendrait a renationaliser certaines politiques communes pour instaurer une competence quasi exclusive de l’Union europeenne en matiere de politique etrangere, de defense et de justice. Une telle revolution semble actuellement hors de portee. Alors, devra-t-on dresser une liste plus subtile des matieres relevant des competences exclusives respectives des Etats et de l’Union, leurs competences concurrentes se deduisant d’une soustraction, ou proceder inversement ?

Observons qu’a l’heure actuelle, outre le fait que cette demarche parait obsolete dans les Etats federaux qui pratiquent de plus en plus le federalisme cooperatif1, la pratique bruxelloise institue davantage, dans les rapports entre les Etats membres et l’Union europeenne, une gradation allant des competences abolies des Etats aux competences transferees a la Communaute, en passant par des competences partagees, encadrees ou simplement 1. Maurice Croisat, Le federalisme dans les democraties occidentales, Paris, Montchrestien, coll. Clefs », 3e ed. , 1999. 118 ¦ LA REVUE INTERNATIONALE ET STRATEGIQUE coordonnees en vue de parvenir a des legislations plus convergentes qu’harmonisees1, sans oublier le recours a l’ancien article 235 du TCE (Traite instituant les Communautes europeennes), devenu l’article 308, qui demeure une soupape de surete. Par consequent, d’autres issues que celles inspirees des anciens Etats federaux devront etre explorees parmi lesquelles on retiendra trois pistes.

La premiere, empruntee a la reflexion des economistes, conduirait a constitutionnaliser les principes directeurs des principales politiques communes. Il pourrait s’agir des quatre libertes, de la cohesion economique et sociale, de la stabilite des prix, de la recherche d’un niveau d’emploi eleve et, en matiere de politique etrangere et de defense, des principes dits de Petersberg concernant le maintien et le retablissement de la paix, sans omettre la formation d’un espace de liberte, de justice et de securite.

Une deuxieme piste, relevant toujours de l’approche des politiques publiques, viserait a mettre en place, non pas une deuxieme chambre permanente au sein du Parlement europeen, qui en serait en fait une troisieme, mais une instance a la fois experte et legitime chargee de faire respecter le principe de subsidiarite en procedant a l’evaluation des politiques communes.

Enfin, une troisieme piste, visant a davantage de transparence et d’accountability, reviendrait, sur la base du principe de separation des pouvoirs, a etablir une hierarchie des normes qui distinguerait la loi europeenne, adoptee en codecision par le Conseil et le Parlement, des reglements relevant du Conseil ou de la Commission. Ce qui serait deja un gage de clarification aux yeux du citoyen europeen. Bien evidemment, cette hierarchisation souleverait immediatement la question de la portee juridique de la Charte des droits fondamentaux.

Ou bien elle servira seulement de preambule au pacte constitutionnel et de source d’inspiration a la Cour de justice de l’Union ; ou bien elle aura force juridique immediate et elle s’imposera alors aux instances de celle-ci ainsi qu’aux Etats agissant pour son compte. Mais dans ce dernier cas, il conviendra de fixer ses rapports avec la Convention europeenne de sauvegarde des droits de l’homme de 1950. L’ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE L’UNION Pour qui preconise le recours a la table rase, virtuellement tout est permis.

Ce qui repondrait a la vocation d’une Europe souveraine. Encore conviendrait-il alors, pour respecter les canons de la democratie, de recourir a une assemblee constituante elue au suffrage universel, perspective ecartee au niveau europeen depuis le Congres de La Haye. Observons, au passage, que les constitutions des trois plus grands Etats de l’Union europeenne – le Royaume-Uni, l’Allemagne federale et la France de la Ve Republique – n’ont pas ete l’? uvre d’une telle assemblee… Et pourtant elles fonctionnent de facon legitime.

L’on a evoque ci-dessus les raisons pour lesquelles il parait pertinent d’inscrire, de preference, la demarche constituante de l’Europe dans le prolongement de la methode communautaire, qui en exprime l’originalite et la specificite. Par consequent, l’architecture institutionnelle de l’Union, plutot que de relever d’un exercice de figure libre, parait devoir souscrire a un cas de figure imposee. Non pas qu’il s’agisse seulement d’une codification, telle qu’elle a ete remarquablement realisee en application du rapport Dehaene par le Centre Robert-Schuman de l’Institut universitaire europeen de Florence, mais d’une refondation.

Sans doute, la codification aura-t-elle ete ? uvre utile en demontrant la faisabilite d’un traite synthetique, mais le risque couru par une nouvelle ratification par les parlements nationaux vaut-il d’etre pris 1. Denys Simon, Le systeme juridique communautaire, Paris, PUF, 2e ed. , 1998, p. 76 et s. JEAN-LOUIS QUERMONNE ¦ 119 pour seulement stabiliser le statu quo ? Par consequent, c’est bien ici d’une refondation qu’il s’agit, a laquelle d’ailleurs se sont deja attaches en France des juristes de renom1.

Admettons donc que la matrice de l’architecture s’inspire de l’acquis communautaire, encore faudra-t-il le redimensionner et le surmultiplier pour l’adapter a un ensemble dont la principale caracteristique ne soit plus fonctionnelle mais prioritairement politique. C’est ce parti pris que le groupe de reflexion sur la reforme des institutions de l’Union europeenne, qui s’est reuni de 1998 a 1999 dans le cadre du Commissariat general du Plan, a adopte et dont on trouve la trace dans le rapport qu’il a publie2.

L’on ne resumera pas ce rapport ici. L’on se contentera de s’en inspirer pour l’actualiser en centrant l’analyse sur l’exercice de la fonction gouvernementale europeenne, pour aller droit a l’essentiel3. Telle est, en effet, la priorite qui est apparue au groupe, dans la perspective de l’elargissement de l’Union a l’echelle du continent europeen. Or cette priorite a bute pendant de longues annees sur la reticence des Etats a confier a la Commission des taches dont ils hesitent a se decharger.

Dans une large mesure, d’ailleurs, loin de davantage deleguer, leurs gouvernements respectifs ont eu plutot tendance, au cours des dernieres annees, a renforcer la dimension intergouvernementale du mode de gouvernance qu’a developper sa supranationalite. Ce que les meilleurs analystes ont observe sous le nom de « nouveau modele europeen »4. Par consequent, se referant aussi a la pratique de l’Eurogroupe, le rapport du Plan n’a pas cru devoir souscrire a l’idee, sous-jacente depuis le projet Spinelli, de transformer purement et simplement la Commission europeenne en gouvernement.

Mais se referant a la double source de legitimite qui est au principe de la methode communautaire, et qui associe celle des Etats et des peuples, il a juge plus realiste de promouvoir un gouvernement bicephale fonde sur une synergie forte entre la Commission et le Conseil. Ainsi recentree sur un mode politique, quitte a deconcentrer ses autres taches au profit d’un reseau d’agences, la Commission serait amenee a exercer la fonction gouvernementale conjointement avec le Conseil.

Ce qui impliquerait que les attributions d’un nombre reduit de commissaires correspondent de facon symetrique a celles d’un nombre egalement restreint de formations du Conseil. En outre, ces formations seraient coordonnees par un Conseil « affaires generales » forme de ministres disponibles pour assurer sa permanence a Bruxelles et rattaches directement a leur chef de gouvernement respectif. Une telle formation serait, par consequent, distincte d’un Conseil « affaires etrangeres et defense » a creer. Mais, pour donner coherence a ce systeme bicephale, il conviendrait qu’a terme les commissaires presents dans les iverses formations soient invites a les presider et qu’un role identique soit devolu au president de la Commission au sein du Conseil « affaires generales ». Enfin, outre la generalisation du vote a la majorite qualifiee, la cle de voute de ce mode de gouvernement resulterait de l’emergence d’un leadership personnalise, comme il en existe a tous les niveaux de gouvernance, de la commune a l’Etat. Diverses formules pourraient atteindre cet objectif, soit que ce leadership soit assure par le president de la 1. Parmi lesquels Dominique Rousseau et Jean Touscoz. Voir egalement Robert Toulemon, « Quelle constitution pour quelle Europe ? , Revue du marche commun et de l’Union europeenne, 2001. 2. L’Union europeenne en quete d’institutions legitimes et efficaces, La Documentation francaise, janvier 2000. 3. En consequence, les propos qui suivent n’engageront que leur auteur. 4. Paul Magnette, Eric Remacle, Le nouveau modele europeen, t. I et II, Bruxelles, Presses de l’Universite de Bruxelles, 2000 ; ce nouveau modele resulte, notamment, du developpement decide par le Conseil europeen a Luxembourg et a Lisbonne de la pratique du controle multilateral des politiques nationales, sanctionne par une evaluation comparative des performances. 20 ¦ LA REVUE INTERNATIONALE ET STRATEGIQUE Commission lui-meme – selon un mode de legitimation inspire des propositions du conseil d’orientation de la Fondation Notre Europe preside par Jacques Delors, tendant a utiliser les elections au Parlement europeen pour l’elire indirectement –, soit qu’il se trouve exerce par un president permanent du Conseil europeen coopte par ses membres mais decharge de responsabilites nationales, soit enfin qu’il resulte « a la francaise » d’un partage des roles entre les deux personnages.

Car si un tel systeme parait repondre davantage a l’esprit de la methode communautaire qu’un gouvernement confie exclusivement a la Commission, il serait plus hasardeux encore d’envisager un Executif compose, comme le Conseil aujourd’hui, de ministres nationaux. Un procede de ce genre prolongerait, en le consolidant, le dedoublement fonctionnel qui est a la source aujourd’hui des dysfonctionnements du Conseil des ministres, et dont la contagion a tendance a s’etendre au Conseil europeen.

Or ce qui etait raisonnable quand la Communaute europeenne se contentait de reguler un marche, serait hors de propos en direction d’une Union politique appelee a exercer, sur le plan europeen mais aussi sur la scene internationale, des prerogatives de puissance publique. Et, alors qu’a l’echelon national on pourchasse le cumul des mandats, il serait incoherent de vouloir le renforcer au niveau transnational. Ce qui parait relever de l’evidence ne l’est pas toujours aux yeux de ceux qui pratiquent un tel dedoublement.

Ainsi en est-il dans la vie quotidienne de l’Eurogroupe qui s’est forme empiriquement entre les ministres de l’Economie et des Finances dans le cadre de l’Union economique et monetaire. Or, vue de l’exterieur, l’experience n’apparait pas aussi concluante. D’autant plus qu’a terme l’on percoit mal ce qui pourrait distinguer le « gouvernement economique » de l’Europe de son gouvernement « tout court »1. L’accent mis ici sur la fonction gouvernementale ne signifie pas que la refondation constitutionnelle de l’Union europeenne doive negliger les autres institutions.

Un effort a ete entrepris dans le cadre du traite de Nice en ce qui concerne le systeme juridictionnel. En revanche, il importerait, en meme temps que celle du vote a la majorite qualifiee au Conseil, de generaliser la pratique de la codecision legislative entre le Conseil et le Parlement europeen. Et si celui-ci obtenait en matiere legislative et budgetaire les prerogatives d’un Parlement a part entiere, alors rien ne devrait empecher d’attribuer au Conseil europeen, sur proposition du president de la Commission, le droit de dissolution.

Reste la question difficile de la place des parlements nationaux. L’on a dit les raisons pour lesquelles leur reintegration dans le systeme apparait primordial. Mais plutot que de constituer une seconde chambre au stade europeen, qui en serait une troisieme fondee, qui plus est, sur le cumul des mandats, deux mesures permettraient mieux d’assurer une cooperation effective des parlements nationaux avec l’ensemble du systeme.

La premiere consisterait a associer aux travaux legislatifs du Conseil les representants qualifies des commissions competentes de ces parlements en les incluant dans les delegations ministerielles des Etats membres, sans remettre en cause le vote bloque par Etat. La seconde reviendrait a etendre le systeme de la Convention, experimente pour l’elaboration de la Charte des droits fondamentaux, au reglement des questions politiquement sensibles touchant au partage des souverainetes. On l’a deja evoque a propos du mode d’elaboration du pacte constitutionnel.

Mais si celui-ci devait etre assorti d’une procedure de revision, le recours a la Convention pourrait en constituer un element permanent, et il pourrait etre etendu au vote pluri-annuel du budget. 1. Robert Boyer, Mario Dehove, « Du gouvernement economique au gouvernement tout court, vers un federalisme a l’europeenne », Critique internationale, printemps 2001. JEAN-LOUIS QUERMONNE ¦ 121 LE DEBAT AUTOUR DU FEDERALISME Il est hors de portee de cet article de rouvrir ici un debat general sur le federalisme.

Notons simplement que les dispositions avancees precedemment seraient generatrices d’un type de federalisme specifique invente par l’Europe, pour l’Europe et non pas importe de l’exterieur. Certes, pendant longtemps sa simple evocation fut l’objet d’un tabou. L’on se souvient qu’a Maastricht la proposition emanant de Francois Mitterrand et d’Helmut Kohl tendant a reconnaitre la vocation federale de l’Union fut aussitot recusee par John Major. Et en France meme les contresens ont fleuri, et continuent d’ailleurs d’exister, quant a son interpretation1.

Sur le plan europeen non plus les choses ne sont pas toujours simples2. En effet, les deux formes du federalisme que les juristes ont popularisees sont mal adaptees a l’Union europeenne. L’Etat federal, que refleta l’option des « peres fondateurs » pour les Etats-Unis d’Europe, impliquerait au niveau europeen la formation d’un appareil d’Etat, a la fois politique, administratif, budgetaire, voire militaire, qui, pris sur le modele des Etats-Unis d’Amerique, apparait irrealiste aujourd’hui.

Et la Confederation d’Etats se presente a l’inverse comme un stade d’integration depasse, les seules experiences de ce type qui aient reussi a travers le monde ayant d’ailleurs donne naissance a un Etat federal. Aussi bien, les deuxieme et troisieme piliers de l’Union europeenne, qui relevent de ce modele, ne sont pas les plus beaux fleurons d’une aventure dont le succes principal reside dans les acquis du volet communautaire. Mais le federalisme n’epuise pas ses potentialites dans ces deux formes juridiques.

Et l’histoire de la methode communautaire temoigne vigoureusement en ce sens. Qu’elle debouche sur la formulation proposee par Jacques Delors d’une Federation d’Etats-nations ou qu’elle conduise, si l’on veut souligner a la fois le fait que tous les Etats europeens ne sont pas des nations et la place de choix que doivent occuper les citoyens, vers une Federation d’Etats et de peuples, ce qui importe c’est la singularite de l’Europe dont les composantes ont une histoire et une memoire sans point commun avec le New Jersey ou l’Alabama.

Mais ce qui compte aussi, c’est l’incapacite du Concert europeen, relaye aujourd’hui par les organisations interetatiques telles que le Conseil de l’Europe ou l’OSCE (Organisation pour la securite et la cooperation en Europe), a donner a l’Europe continentale la cohesion interne et l’envergure internationale qu’exige la mondialisation. Certes, la perspective d’un elargissement qui doit, a terme, doubler le nombre des Etats membres de l’Union et qui impliquera la reconnaissance d’une certaine differenciation, vient compliquer la tache.

Et il n’est pas sur que les cooperations renforcees, memes rendues plus flexibles par le traite de Nice, parviendront a resoudre cette quadrature du cercle3. Pour etre operationnel, le federalisme en Europe devra donc se developper progressivement. D’ou le processus qui devrait permettre de l’implanter d’abord dans un centre de gravite politique susceptible de servir d’avant-garde aux composantes de l’Union qui auront plus de mal a adapter leur croissance economique et leur culture politique a la rigueur de ses exigences.

Mais, sans se voiler la face, l’on doit admettre qu’en l’absence d’un veritable pouvoir politique au centre du systeme, sur la nature duquel les philosophes s’interrogent 1. Olivier Beaud, « Federalisme et federation en France. Histoire d’un concept impossible », Annales de la faculte de droit de Strasbourg, nouvelle serie 3-1999. 2. Gilles Andreani, « Le federalisme et la reforme des institutions europeennes », Commentaire, printemps 2001. 3. Francoise de La Serre, « Le traite de Nice, deconstruction ou refondation ? », Politique etrangere, printemps 2001. 22 ¦ LA REVUE INTERNATIONALE ET STRATEGIQUE encore1, l’Union europeenne ne saurait parler d’une seule voix sur la scene internationale alors que la mondialisation interpelle la totalite de ses Etats en rendant leur souverainete de plus en plus theorique. L’on concoit, certes, que dans certains d’entre eux, desireux de demeurer une « puissance civile », cet imperatif n’apparaisse pas aussi evident que dans d’autres, et que les pays candidats a l’adhesion rencontrent quelques difficultes a partager une souverainete fraichement recouvree.

Toutefois, la geopolitique nous enseigne que, face aux bouleversements qui agitent le sud-est asiatique et le Caucase, sans parler de la Russie, du Proche-Orient, et de l’evolution recente des Etats-Unis, loin d’etre un mythe, l’Europe-puissance, qui n’est encore que virtuelle aujourd’hui, devra devenir demain une ardente obligation2. Par consequent, le probleme de la construction d’une vraie Federation est au centre de la reflexion politique en Europe. Et sous aucun pretexte, il ne saurait etre elude. DECLARATION No 23 RELATIVE A L’AVENIR DE L’UNION EUROPEENNE (figurant en annexe du traite de Nice) 1.

Des reformes importantes ont ete decidees a Nice. La Conference se felicite que la Conference des representants des gouvernements des Etats membres ait ete menee a bien et engage les Etats membres a faire en sorte que le traite de Nice soit ratifie sans tarder. 2. Elle convient que la conclusion de la Conference des representants des gouvernements des Etats membres ouvre la voie a l’elargissement de l’Union europeenne et souligne que, lorsque le traite de Nice sera ratifie, celle-ci aura acheve les changements institutionnels necessaires a l’adhesion de nouveaux Etats membres. 3.

Ayant ainsi ouvert la voie a l’elargissement, la Conference souhaite qu’un debat a la fois plus large et plus approfondi s’engage sur l’avenir de l’Union europeenne. En 2001, les presidences suedoise et belge, en cooperation avec la Commission et avec la participation du Parlement europeen, encourageront un large debat associant toutes les parties interessees : les representants des parlements nationaux et de l’ensemble de l’opinion publique, a savoir les milieux politiques, economiques et universitaires, les representants de la societe civile, etc. Les Etats candidats seront associes a ce processus selon des modalites a definir. . A la suite d’un rapport qui sera etabli pour le Conseil europeen de Goteborg de juin 2001, le Conseil europeen, lors de sa reunion de Laeken/Bruxelles en decembre 2001, adoptera une declaration contenant des initiatives appropriees pour poursuivre ce processus. 5. Ce processus devrait porter, entre autres, sur les questions suivantes : — comment etablir, et maintenir ensuite, une delimitation plus precise des competences entre l’Union europeenne et les Etats membres, qui soit conforme au principe de subsidiarite ; — le statut de la Charte des droits fondamentaux de l’Union uropeenne, proclamee a Nice, conformement aux conclusions du Conseil europeen de Cologne ; 1. Jurgen Habermas, L’integration republicaine, essais de theorie politique, Paris, Fayard, 1998 ; JeanMarc Ferry, La question de l’Etat europeen, Paris, Gallimard, 2000. 2. Nicole Gnesotto, La puissance et l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 1998. JEAN-LOUIS QUERMONNE ¦ 123 — simplifier les traites afin qu’ils soient plus clairs et mieux compris, sans en changer le sens ; — le role des parlements nationaux dans l’architecture europeenne. . En retenant ces themes de reflexion, la Conference reconnait la necessite d’ameliorer et d’assurer en permanence la legitimite democratique et la transparence de l’Union et de ses institutions, afin de les rapprocher des citoyens des Etats membres. 7. La Conference convient que, une fois ce travail preparatoire accompli, une nouvelle Conference des representants des gouvernements des Etats membres sera convoquee en 2004 pour traiter des points ci-dessus en vue d’apporter aux traites les changements correspondants. . La Conference des representants des gouvernements des Etats membres ne constituera en aucun cas un obstacle au processus d’elargissement ni une condition prealable de celui-ci. En outre, les Etats candidats qui auront acheve les negociations d’adhesion avec l’Union seront invites a participer a la Conference. Ceux qui ne les auront pas achevees seront invites a y participer en qualite d’observateurs.