Nous remercions tout particulièrement Floriane Boulay, chargée de mission, pour sa disponibilité ainsi que son aide précieuse. De plus, nous souhaitons associer à ces remerciements toutes les personnes qui nous ont accordé de leur temps lors de cette étude, notamment les membres du comité de pilotage et de programme. Enfin, nos remerciements vont également à l’équipe pédagogique e l’INET pour son aide logistique durant cette étude et particulièrement à Françoise Anne-Braun, chargée du suivi de notre stage.
Si elle est inscrite à l’agenda de nombreuses communautés de communes, d’agglomération et urbaines, la mutualisation de services reste encore un chantier très expérimental, relevant davantage du « sur-mesure » que du « prêt-à-porter La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 est venue clarifier et sécuriser ses différents modes opératoires, tout en programmant dans toutes les communautés la réalisation de schémas de mutualisation avec leurs communes embres.
L’ambition du législateur est bien d’approfondir ces prati ues comme l’ont recommandé de nombreux rapports (Cour 2 02 années, l’Assemblée des Communautés de France s’est félicitée de ces avancées législatives qui permettront d’aller plus loin sans rigidifier les organisations administratives locales.
Souvent présentée comme un levier pour réaliser des économies d’échelle, dans
Elle est en cela l’un des outils de l’intégration intercommunale en permettant de conjuguer solidarité dans les moyens et proximité dans la mise en œuvre. De nombreux colloques ou rapports ont traité ces dernières années de ce sujet et mis en lumière de « bonnes pratiques ». Il a néanmoins semblé à l’AdCF que le sujet méritait ncore de nombreux éclaircissements, notamment après l’adoption de la loi du 16 décembre 2010 qu redéfinit certains concepts et réaménage leur cadre juridique.
Au-delà des expériences réussies, il nous a semblé également utile de disposer d’une typologie des différentes formes de mutualisation et de déterminer les types de services ou de compétences auxquels elles s’avèrent les plus adaptées. Sans prétendre constituer un mode d’emploi de la mutualisation, la présente étude propose néanmoins des outils d’aide à la décision qui contribueront à éclairer les élus et les cadres intercommunaux.
Outre ‘explicitation du nouveau cadre ‘uridi ue issu de la nouvelle loi, cette étude offre une tvp 3 DE 202 nouveau cadre juridique issu de la nouvelle loi, cette étude offre une typologie des formes de mutualisation par grands domaines de compétences et de services, mais également des indicateurs potentiels pour mesurer les progrès de Flntégration fonctionnelle du bloc communes-communauté.
Enrichi en annexes d’une vingtaine de fiches présentant les communautés étudiées, ce travail formule des recommandations utiles pour piloter un chantier de mutualisation et en faire un pari « gagnant-gagnant » entre communauté et communes. Même si cette étude n’engage naturellement que ses auteurs, il a semblé à l’AdCF utile de la mettre disposition de ses adhérents en assurant sa large diffusion.
L’AdCF tient à remercier PINET et les cinq élèves-administrateurs, auteurs de cette étude dans le cadre d’un projet collectif, pour la qualité de leur travail. Daniel Delaveau Président de l’Assemblée des Communautés de France intercommunale Mai 201 1 A cette fin, PAdCF a missionné à la fin de l’année dernière cinq élèves administrateurs de l’Institut national d’études territoriales (INET) pour réaliser, à partir d’une vingtaine ‘études de cas, une analyse comparée des pratiques de mutualisation.
Outre la diversité des catégories juridiques et des populations de ces communautés, l’étude a pris le parti de prendre en compte d’autres facteurs structurants tels que l’existence ou non d’une ville centre mais aussi des critères de « leadership » local. 4 02 contexte financier de plus en plus contraint, et plus encore avec la loi de réforme des collectivités territoriales, la mutualisation passe d’un statut expérimental une phase d’industrialisation.
Plus que les autres administrations publiques, les institutions ntercommunales, dont sont attendues des économies d’échelle, sont invitées à mutualiser leurs moyens avec leurs communes membres. Longtemps parée de toutes les vertus en termes d’efficacité, d’efficience, de synergies et de simplification des organigrammes, la mutualisation montre, à l’heure du premier bilan, un visage plus contrasté. En effet, les premiers retours d’expériences mettent en évidence les difficultés à chiffrer précisément les gains financiers, quand ils ne montrent pas que ces gains sont illusoires, au moins dans les premières années.
Par ailleurs, les réalités locales, souvent complexes, invitent eaucoup d’humilité dans la conduite du processus de mutualisation et du changement que ce dernier implique. Cette humilité dans l’action est sans conteste rune des principales leçons à tirer de la plupart des projets menés à terme. Problématique de l’étude La mutualisation est un mode de gestion – gestion des compétences, des services, des agents, des ressources – parmi d’autres.
En tant que telle, elle ne constitue pas une politique de pilotage des ressources ni un projet d’administration, encore moins un projet de territoire. Elle est un moyen, et non une fin. pour autant, le choix de la mutualisation apparaît fortement lié ne impulsion politique. Par « im ulsion politique on entend les ui ont conduit à initier 02 entre la ville centre et la structure intercommunale, exécutif unlque entre la communauté et la ville centre, et plus largement les motivations implicites et explicites qui ont conduit les décideurs locaux à la mutualisation.
Enjeu de pouvoir entre la ville centre et les communes périphériques, enjeu financier, volonté de marquer une étape supplémentaire dans l’intégration communautaire, contrainte de rationalisation des moyens : la mutualisation des services est un mode de estion singulier, justement parce qu’il implique un partage de l’autorité sur les moyens humains. Par ailleurs, la mutualisation, définie comme la situation d’un service soumis à une autorité hiérarchique partagée, modifie sensiblement le fonctionnement des services.
Selon la carte géopolitique de la communauté (effets du binôme ville centre/communauté ou au contraire absence de ville centre), l’unicité ou non de la direction générale, le type et le nombre de compétences exercées de manière mutualisée, le volume et la proportion des effectifs concernés, la mutualisation des services peut revêtir des formes très iverses.
Outre un recensement des formes récurrentes ou idéaux types de mutualisation, l’étude entend analyser les conséquences managériales de la mutualisation. Il s’agit tout d’abord d’envisager la mutualisation sous l’angle du rapport de pouvoir entre communauté, ville principale et communes périphériques et d’identifier, selon les cas, les garanties données, les gages, voire les contreparties négociées pour obtenir l’adhésion de ces dernières.
La mise en tension entre mandat communal et mandat communautaire mérite une attention particulière. Il s’agit ensuite d’explorer les modalités managériales retenues our faire travailler ense S 02 pour faire travailler ensemble des agents venus d’horizons différents, soumis à des conditions de travail, de rémunération et de carrière hétérogènes. Les conditions de création et de diffusion d’une culture commune sont abordées sous forme d’outils et de bonnes pratiques.
Il s’agit enfin d’observer et d’analyser la façon dont est appréhendée et gérée au jour le jour la complexité d’une chaine hiérarchique soumise à deux autorités distinctes et deux modalités différentes de prise de décision — collégiale ou non selon que la mission est exercée pour e compte de la communauté ou d’une commune. Les relations entre élus, entre directeurs généraux et élus, puis entre directeurs généraux et agents sont détaillées. La présente étude questionne donc le lien entre mutualisation et intégration communautaire.
La mutualisation est-elle un outil au service d’une intégration accrue du territoire communautaire ? Est-ce bien l’ambition à laquelle répond la décision de mutualiser les services ? Est-elle efficace au regard de cet objectif ? Limites de l’étude Sattachant principalement aux enjeux et motivations à l’origine de la mutualisation ainsi qu’au onctionnement au jour le jour des services mutualisés, la présente étude ne revient que rapidement, sous forme de rappel des bonnes pratiques et des freins, sur le processus de mise en place de la mutualisation.
Les aspects de conduite du changement ont en effet déjà fait l’objet d’une littérature abondante. Même si elle n’entend pa 02 sur ce dernier aspect, négliger une approche plus opérationnelle à travers la proposition d’outils d’information à l’usage des collectivités locales. 1. Impulsion politique 2. projet de mutualisation 3. Service Mutualisés éléments étudiés en priorité Dimensions opérationnelles de l’étude La complexité du processus de mutualisation rend difficiles les tentatives des collectivités de se situer dans une dynamique plus globale.
Plus précisément, ces dernières sont à la recherche d’outils permettant d’évaluer leur propre processus. En vue de s’inscrire dans une démarche plus opérationnelle, le présent rapport propose aussi des outils la disposition des communautés, outils liés directement ou non la réforme des collectivités territoriales. L’atlas de la mutualisation, annexé à la présente étude, pourrait être une base de données renfermant les différentes pratiques en matière de mutualisation.
Les monographies réalisées dans le cadre de l’étude ont fourni les premiers éléments permettant de le renseigner ; les autres communautés pourront ensuite le compléter et le mettre à jour pour ce qui les concerne. Par ailleurs, la mesure du degré d’intégration ou de mutualisation pourrait être synthétisée par des ratios dont l’esprit s’inspirerait de celui ro osé par les sénateurs Yves Détraiene et Jacques Méz 8 02 ont permis de mesurer. Ainsi, le schéma de mutualisation apparaît encore imprécis dans son contenu et ses objectifs.
Quelques grands axes d’un « modèle » de schéma directeur de la mutualisation ont proposés en annexe de cette étude. intercommunale / Mai 201 1 L’étude est enfin axée sur les liens entre la communauté et ses communes membres, à l’exclusion des mutualisations avec les satellites ou d’autres niveaux de collectivités et s’en tiendra à une conception plus classique de la mutualisation : celle intervenant entre communes et structure intercommunale.
Ces mutualisations verticales (ascendantes ou descendantes) constituent l’objet central de cette étude. 7 1. 1. 2 – Définition de la mutualisation Afin d’éviter tout malentendu et interprétation erronés, il convient de préciser ce que le terme de utualisation désigne, car force est de constater qu’il n’est pas compris partout de la même manière. La « mutualisation dans son acception générique, recouvre en effet des réalités parfois très différentes.
Terme ne relevant pas du vocabulaire juridique (il n’apparaît pas en tant que tel dans le CCCT) et dont, de surcroît, il n’existe pas de définition « officielle »1, la notion de « mutualisation des services » doit constamment être précisée, d’autant plus que les textes n’ont cessé d’évoluer. Or cette évolution n’a pas toujours été assortie de clarifications, et la nouvelle version de Particle L. 211-4-1 du CGC T ainsi que les nouveaux articles L 5211-4-2 et 3, tels qu’ils loi na 2010-1563, du 16 9 02 toute la portée.
Mutualisation et prestations de services Une acception large du terme « mutualisation » inclut dans sa définition de nombreuses modalités autres que la mise à disposition, constituant un ensemble hétéroclite de dispositifs de coopération entre un groupement et ses communes membres : ententes, conventions et conférences Intercommunales et intercommunautaires, gestion mutualisée de l’achat public (groupement de commandes, centrale d’achat… ), conventions de création ou de gestion d’équipements u de services, conventions de prestations de services et de réalisations de travaux.
Le cadre juridique des prestations de services a évolué en quatre temps : 1. L’article 5211-56 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), introduit par la loi « Chevènement » du 12 juillet 1999, dispose que « lorsqu’un EPCI assure une prestation de services pour le compte d’une autre collectivité, d’un autre EPCI ou d’un syndicat mixte, les dépenses afférentes sont retracées dans un budget annexe b. Il reconnaît ainsi implicitement la possibilité de réaliser des prestations de services dans le cadre des relations ntercommunales.
