Le role du secretaire general des nations unies dans le reglement pacifique des differends internationaux

Le role du secretaire general des nations unies dans le reglement pacifique des differends internationaux

Le role du Secretaire General en matiere de Reglement Pacifique des Differends Internationaux Par Besma BEYAOUI Assistante a la Faculte de Droit et des Sciences Politiques de Tunis Doctorante en Droit International Public Bibliographie Generale – Boutros – Ghali (B), Pour la paix et le developpement. Rapport annuel sur l’activite de l’organisation, publication des Nations Unis, 1994. – Boutros – Ghali (B), Relever les nouveaux defis, rapport annuel sur l’activite de l’organisation publication des Nations Unis, 1995. DAMSGARD Anders Carsten, Stafing an International Civil Service, The UN Secretariat, Institute of Political Science, University of Aarhus, 1981. – M. C Smouts, le role du Secretaire General des Nations Unis dans le reglement des conflits, fondation nationale des sciences politiques, Paris 1971. – PASTERNACK (S), « The role of the Secretary – General in helping to prevent civil war », Journal of International law and politic’s, Vol. 26, 1994 (n°4), pp. 701-759. Pechota, Vratislav, A study of the good offices exercised by the United Nations Secretary General in the cause of the peace, dans: Dispute settelement through United Nations, UNITAR publication, Etats Unis, 1977. – Pour un veritable partenaria mondial. Rapport du Secretaire General sur l’activite de l’Organisation des Nations Unies. Publication Nations Unies 1998. – SAUNIER (Ph),

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« Irak – Ancienne Yougoslavie : mecanismes de securite collective et reglement pacifique des differends », Ares, vol. XIV, 1993/1, pp. 19-27. – Smouts C. , le Secretaire general des Nations Unies, Armand Colin, Paris, 1971. Virally (M) – le role politique du Secretaire General des Nations Unies, AFDI 1958 – pp 360 – 399. – Javier PEREZ DE CUELLAR, La diplomatie preventive du Secretaire General de l’ONU in actualites des conflits internationaux rencontres internationales de l’Institut d’Etudes Politiques d’AIX – EN -Provence des 4 et 5 decembre 1992 pedone 1993 pp 49 – 60. – Jean – PIERRE LAFON, les Nations Unies et la prevention des conflits engendres par les grands problemes de societe in actualites des conflits internationaux ibid pp 61 – 68. La diplomatie demeure une constante de l’action onusienne.

La recherche d’une solution specifique et pacifique a une crise ou un conflit constitue un prealable a l’utilisation eventuelle des methodes coercitives du chapitre VII. La fin de la guerre froide a suscite des regains de tensions. Il y a une multiplication des crises en Europe et dans le Tiers Monde qui necessitent de « nouvelles methodes garantissant qu’il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l’interet commun » La responsabilite de cette nouvelle gestion de l’ONU, revient non seulement a ses Etats membres, mais aussi au Secretaire General .

Dans une grande majorite des cas, le Secretaire General et ses representants joueront un role fondamental en la matiere. En tant que gardien des buts et principes enonces par la charte, le Secretaire General est oblige d’intervenir dans les crises. De surcroit, le secretariat bien que figurant en dernier parmi les organes principaux contenus dans l’article 7 paragraphe 1 de la charte, reste un rouage essentiel de l’action de l’ONU en matiere de reglement pacifique des differends. Depuis l’accession de M.

Boutros Boutros-Ghali a ce poste, l’ONU a retrouve, comme au temps d’autres Secretaire General a forte personnalite un certain prestige. On note la montee en puissance du role du Secretaire General, qui devenait aussi bien un porte parole, un negociateur discret et un organe d’execution des decisions du Conseil de Securite (C. S) et de l’Assemblee Generale. Les possibilites d’action du Secretaire General sont multiples, il peut geler un conflit en se mettant au centre du debat, etre un instrument de communication entre deux adversaires, faire admettre une solution pacifique.

La diplomatie discrete est aussi une de ses principales armes. Une crise non declaree, des contacts directs laissent une marge de man? uvre plus large. Les secretaires generaux successifs, par la conception extensive qu’ils ont en de leurs pouvoirs, ont demontre qu’ils ont une vue tres large de leur mission. Le Secretaire General s’est impose comme un organe stable, permanent, avec ses traditions et son experience. Il incarne l’organisation, forge son image et contribue parla, a la presence de l’ONU dans le monde. Le Secretaire General s’est impose comme un levier dans le systeme de la ecurite collective des Nations Unies. Pourtant, l’image du Secretaire General est une image floue. En effet, on peut tout autant etre tente de le definir comme un « chef d’executif » d’un « Etat mondial » ou comme le simple haut fonctionnaire d’une organisation internationale. Selon M. Virally, le Secretaire General des Nations Unies se trouve sur un pied d’egalite « avec les dirigeants supremes des plus grandes puissances » d’ou une reconnaissance officielle de l’importance de son role. L’exercice de la fonction du Secretaire General est deja, dans l’etat actuel du droit et de sa pratique une tres lourde tache.

D’ailleurs, cette fonction a evolue en parallele avec les evenements et la personnalite du titulaire de cette haute responsabilite. Toute l’ambiguite de la fonction cree une latitude assez large. Ainsi, apres avoir etaye le role administratif du Secretaire General, il conviendra d’evaluer ses possibilites d’actions constitutionnelles ou formelles Il s’agit tout d’abord de situer le Secretaire General dans l’ensemble structurel de l’organisation. Le chapitre XV intitule « secretariat », decrit de facon plus ou moins precise le fonctionnement de cet organe.

Dans celui-ci le Secretaire General s’impose avant tout comme le chef de la hierarchie, comme « le plus haut fonctionnaire » et de ce role decoule des activites administratives. Le secretariat et plus precisement le Secretaire General offre trois clefs indispensables pour l’organisation : la permanence, l’experience et l’independance. Les pouvoirs du Secretaire General reposent d’abord sur des bases formelles : la charte et les resolutions des organes decisionnels. Mais l’evolution du mecanisme onusien lui apportera, on le verra, d’autres possibilites d’action.

Le role du Secretaire General dans le systeme onusien, et plus particulierement dans le domaine du R. P. D, ne se reduit pas a de simples attributions de second ordre. Il intervient a tous les stades de l’action de l’ONU. Il sera meme parfois a l’origine de l’action du Conseil de Securite en prenant l’initiative de l’alerter sur les eventuelles menaces a la paix et a le securite internationales. Puis, dans le cadre du reglement des crises, il interviendra en tant qu’acteur principal de la negociation. I- Le Secretaire General, acteur principal de la negociation

La mission principale de l’Organisation face a un conflit arme ou susceptible de le devenir va consister a faire cesser le plus rapidement possible la violence et a retablir un dialogue en general rompu. Son role depassera le plus souvent celui d’un simple mediateur. Le Secretaire General, a la difference du Conseil de Securite qui est compose de membres representants et engageant a travers les decisions adoptees leurs gouvernements respectifs, va beneficier d’une independance qui fera sa force et constituera un veritable atout dans sa fonction de negociateur.

C’est parce qu’il est « Monsieur – Nations Unies » – un symbole de la collectivite de l’Organisation – qu’il pourra beaucoup plus aisement que les Etats ou le Conseil proposer ses bons offices aux parties en conflit, et par la jouer un veritable role de « Mediateur en chef » de la societe internationale. Lui seul peut etre au-dessus des interets nationaux et regionaux qui souvent, cherchent a dominer l’Organisation. Il peut plaider pour l’equilibre et une perspective internationale, quand ceux-ci sont menaces »

L’histoire, meme tres recente, nous montre que le Secretaire General peut etre amene a jouer un role decisif, en tentant de rencontrer les parties a un conflit potentiel ou latent. Les actions et interventions du Secretaire General se situent dans la ligne de la charte des Nations-Unies dont l’article 33 stipule que les Etats doivent rechercher la solution a leur differend par voie de « negociation, enquete, mediation, conciliation, arbitrage, reglement judiciaire, recours aux accords ou organismes regionaux ou par tout autre moyen pacifique de leur choix ».

L’article 33§2 prevoit que c’est le Conseil de Securite qui invite les parties a recourir a de tels moyens, mais le Secretaire General a ete de nombreuses fois mandate pour le faire aux termes de l’article 98 de la charte. L’article 98 est inspire de l’article 6 paragraphe 2 du pacte de la SDN. Cependant une phrase qui y fut ajoutee, confere, au Secretaire General des taches beaucoup plus importantes que celles prevues dans le pacte de la Societe des Nations. Car en effet, « il remplit toute autre fonction ont il est charge par ces organes » (L’Assemblee Generale et le Conseil de Securite). Au debut les resolutions adoptees ne vont conferer que des taches administratives au Secretaire General. Celui-ci allait utiliser, par la suite, cette possibilite, donnee sous forme de recommandation par le Conseil de Securite, d’offrir ses bons offices aux parties a un differend, soit directement , soit par l’intermediaire d’un representant. Il peut egalement offrir ses services de mediateur sans y avoir ete invite par ces organes.

Il est des cas ou le Secretaire General recoit un mandat expres par lequel le Conseil de Securite, ou plus rarement l’Assemble General, le prie d’offrir ses bons offices aux parties lors d’un conflit arme on d’un differend susceptible de menacer la paix, en application de l’article 98. Ces mandats ont le merite d’apporter un fort soutien au Securite General. Soit, ils emanent du Conseil de Securite et ils sont alors le fruit d’un accord entre les cinq grands.

Soit, ils sont un produit de l’Assemble General, comme c’etait plus frequemment le cas durant le guerre froide, et ils ont ete approuves dans ces cas par la majorite des Etats. Ainsi le Conseil peut lui demander de favoriser des negociations entre Etats. L’Agenda pour la paix de 1992 a recommande le recours aux facultes d’enquetes par l’Assemblee Generale, le Conseil de securite mais aussi le Secretaire General pour accroitre le role et l’efficacite de l’ONU dans la prevention des conflits. La convention e Vienne du 23 Mai 1969 sur le droit des traites comprend une annexe sur la conciliation qui stipule notamment que « le Secretaire General dresse et tient une liste de conciliateurs composee de juristes qualifies » et « lorsque une demande est soumise au secretaire general, conformement a l’article 66, le Secretaire General porte le differend devant une commission de conciliation ». Par exemple , dans le cadre de la guerre entre l’Iran et l’Irak le Secretaire General s’est vu prie « d’explorer, en consultation avec les parties , la possibilite de charger un organisme impartial d’enqueter sur la responsabilite du conflit ».

Il s’agissait d’une mission bien precise que lui confiait le Conseil de Securite. Il en est de meme avec les resolutions repetitives par lesquelles le Conseil « prie le Secretaire General de poursuivre sa mission de bons offices » dans le cadre de la crise chypriote. Le chapitre XV de la charte des Nations Unies enonce comme une des principales fonctions du Secretaire General la mise en application des decisions prises par les differents organes des Nations Unies, y compris bien entendu, les decisions prises par le Conseil de Securite.

Ceci permet au Secretaire General d’avoir des rapports importants avec le Conseil de Securite, et de developper les fonctions assignees par celui–ci. De cette facon, l’article 98 lui permet d’agir en sa qualite a toutes les reunions du Conseil de Securite, ainsi que de developper les fonctions qui lui sont assignees par cet organe De meme, il est possible de constater, que le role du Secretaire General –etabli dans l’article 98 – a subi une large interpretation.

Ainsi, il est d’autres cas ou le Secretaire General, en l’absence de tout mandat, va offrir de lui meme ses bons offices, comme ce fut le cas lors du reglement du probleme cambodgien. Cette solution a generalement la preference du Secretaire General, car elle lui permet de beneficier d’une marge de man? uvre beaucoup plus large. Un mandat fixe en effet toujours le cadre des negociations qui peut apparaitre contraignant pour son beneficiaire.

Cette solution est d’autant plus appreciable qu’elle ne prive pas pour autant le Secretaire General d’un soutien de l’Assemblee Generale ou du Conseil de Securite qui font part frequemment, a l’occasion de resolutions, de leurs encouragements a son action. C’est ainsi qu’a propos de la crise ruwandaise, le Conseil de Securite a accueilli « avec satisfaction la decision du Secretaire General d’envoyer une mission de bonne volonte dans la region » De meme, dans le cadre de la situation au Mozambique, le Conseil se felicitera « des efforts deployes par le Secretaire General »

L’article 33 de la charte ne prevoit pas expressement les bons-offices parmi les divers moyens pacifiques de reglement des differends entre Etats, les declarations de 1982 et 1988 de l’Assemblee Generale les recommandent. Le Secretaire General a ete amene a plusieurs reprises a proposer ses bons-offices en invitant les Etats a se rencontrer et negocier afin qu’un differend ne degenere pas en guerre totale. L’interpretation des competences enonces dans la charte permet la determination de la base juridique des bons offices du Secretaire General par la combinaison des articles 33 et 99 de la charte .

Le fait que la mediation soit l’un des moyens enonces a l’article 33 a rendu possible l’intervention du Secretaire General dans de nombreuses situations. Ainsi, le role du Secretaire General devient progressivement plus large, en vertu d’une interpretation extensive des pouvoirs contenus dans l’article 33 de la charte. Se basant sur l’interpretation elaboree par la Commission Preparatoire, sous l’article 99, on peut affirmer que ce dernier inclut le role du Secretaire General comme mediateur dans un differend, comme l’une des voies de solution dans la liste des differends enonces par l’article 33 de la charte.

Ce role de mediation doit comprendre divers moyens de discussion avec les parties. Le fait que l’article 33 ne fasse pas explicitement reference aux bons offices peut etre interprete sans contrevenir aux autres dispositions de la charte comme une non interdiction de recourir a ce moyen. Ainsi, au Yemen, lorsque les hostilites ont eclate en mai 1994, le Secretaire General est entre en contact etroit avec les parties pour trouver une solution pacifique.

Cette intervention, en quelque sorte preventive, a cependant echoue puisque les hostilites se sont transformees en veritable guerre. De meme, le voyage du Secretaire General au Pakistan en septembre 1994 et les consultations regulieres organisees par son envoye special entre les parties au conflit afghan n’ont pas permis d’apaiser la situation a Kaboul puisque les combats ont eclate avec force en mars 1995. De telles entreprises ne seront pas exercees par le seul Secretaire General, l’ampleur de la tache etant telle qu’il avait besoin de collaborateurs autour de lui.

C’est pourquoi il nommera un representant special qui agira en son nom pour chaque dossier important qu’il aura a traiter . Veritables hommes de confiance places sous sa seule autorite, ils viendront renforcer le role du Secretaire General dans l’Organisation en lui permettant d’etre activement present sur l’ensemble des dossiers. Des difficultes emergent, cependant, dans le cas ou le Secretaire General doit agir alors qu’il n’existe pas de delegation de fonctions de la part du Conseil de Securite .

Enfin, il est egalement des cas ou, lors d’un differend, le Secretaire General est invite par les parties elles-memes a jouer le role de mediateur. On se trouve alors dans un cas d’application de l’article 33 de la charte des Nations Unies qui prevoit que « les parties a tout different dont la prolongation est susceptible de menacer le maintien de la paix et de la securite internationales doivent en rechercher la solution » par tout moyen pacifique de leur choix y compris la mediation.

Un precedent remarquable a cet egard a ete fourni en 1986 relativement a l’affaire dite du Rainbow Warrior. Le 19 Juin 1986 la France et la Nouvelle-Zelande, dans un communique commun, annoncaient que Javier Perez de Cuellar acceptait cette fonction de mediateur, fonction qu’il exercera avec une grande celerite puisque le texte du reglement etait remis aux deux gouvernements a Vienne, le 7 juillet 1986.

Sur cette base, la France et la Nouvelle-Zelande parvenaient des le 9 Juillet, a un accord qui prenait la forme d’un triple echange de lettres a Paris. Les differents secretaires generaux successifs, et notamment Mrs Javier Perez De Cuellar et Boutros Boutros-Ghali, ont affirme a plusieurs reprises leur souhait de recourir de plus en plus a ces pouvoirs d’intervention qui leur sont conferes par la charte. Cette diplomatie discrete du Secretaire General correspond parfaitement a la casquette politique du plus haut fonctionnaire des Nations Unies.

Ainsi, des le 2 Aout 1990, jour de l’invasion du Koweit par l’Irak, le Secretaire General s’est deplace a Bagdad pour tenter de trouver un terrain d’entente entre les parties, mais comme on le sait la guerre du Golfe a eclate le jour ou le blocus a ete mis en place et decide. Contraindre des parties a la negociation n’est pas toujours chose facile. De nombreux obstacles vont souvent entraver le bon deroulement de la discussion. Le refus de s’asseoir a la meme table de negociations va souvent representer un obstacle a la mise en ? uvre des negociations. Face au refus manifeste par les arties de se rencontrer, le Secretaire General [ou son representant special] va se charger d’etablir un contact indirect en faisant la navette entre les deux capitales. Telle fut la demarche de M. Eliasson qui entre le 31 octobre et le 17 novembre 1989, faisait la navette entre Bagdad et Teheran dans un avion de l’ONU. Un tel systeme resume la politique du Secretaire General : tout faire pour que le dialogue ne soit pas interrompu. Les pourparlers indirects sont, quant a eux, le signe d’une meilleure disposition des parties a negocier, meme si ces dernieres refusent encore de se rencontrer.

Cette fois-ci le mediateur –ou la personne presentant ses bons offices – ne vas pas contraindre les parties a discuter, en venant les « agresser » chez elles, ces dernieres faisant la demarche de se retrouver dans un meme lieu. Telle fut la demarche de M. Cordovez parallelement a sa navette diplomatique entre l’Afghanistan et le Pakistan du 24 au 30 aout 1984, les delegations afghane et pakistanaise se sont retrouvees a Geneve. Chaque delegation siegeant dans une salle separee, M. Cordovez allait de l’une a l’autre au fur et mesure que les propositions etait faites et les vues exprimees.

De nouvelles series de pourparlers indirects entrecoupees de diplomatie de la navette, eurent lieu entre aout 1984 et fin 1987. Ainsi, un a un les details qui formeront les differents elements d’un reglement politique d’ensemble sont arretes, symbolisant ce travail que M. Perez de Cuellar qualifiait comme etant celui d’une « fourmi batisseuse ». Le choix des interlocuteurs a des negociations peut etre tres variable selon le type de situation. Dans le cadre d’un conflit opposant clairement deux Etats, il n’est pas difficile d’etablir qui devra participer a la negociation.

Dans le cadre d’une guerre civile, situation ou l’ONU intervient desormais plus souvent, il devient d’emblee beaucoup plus difficile de trouver un interlocuteur credible et representatif. En effet, la multiplication des parties a un conflit peut rendre cette tache tres ardue . Des lors, choisir les interlocuteurs et par consequent en ecarter d’autres, reviendra de la part du mediateur a prendre deja parti. La difficulte peut provenir des parties elles-memes lorsqu’elle contestent le choix de leurs interlocuteurs.

Par exemple, le Secretaire General , B. Boutros-Ghali declarait dans une lettre adressee au Conseil de Securite a propos du Sahara Occidental qu’une reunion consultative des chefs de tribus du territoire sahraoui n’avait pu se tenir a Geneve au debut du mois de decembre 1992 « en raison de divergences de vues concernant la notion de chef de tribu », alors que le representant du Secretaire General avait prevu d’inviter trente-huit chefs de tribus, dix-neuf nommes par le Maroc et dix-neuf autres par le Polisario.

Une mauvaise perception de la situation par l’ONU elle meme peut aussi l’amener a se tromper et a compromettre la possibilite d’un reglement du conflit. L’Organisation des Nations Unies a ete confrontee a de telles situations ces dernieres annees. L’exemple le plus significatif est relatif a la crise somalienne. Privilegiant la mediation par rapport aux bons offices, le Secretaire General ne va pas se contenter de mettre en contact les parties confrontees a un differend pour les inciter a negocier.

En faisant lui-meme des propositions, il contribuera de sa propre initiative ou dans le cadre des resolutions du Conseil de Securite, a l’emergence de solutions allant dans le sens de la paix. Mais, au dela de la premiere mesure d’urgence que constitue l’etablissement d’un cessez-le feu – entre les belligerants, la diplomatie onusienne integrera la recherche d’objectifs plus ambitieux comme l’adoption de mesures constructives, permettant de mettre en ? uvre des relations pacifiques a long terme entre les parties.

II- le Secretaire General et la fonction d’alerte L’independance du Secretaire General de l’ONU peut etre comprise de deux facons antinomiques. La premiere consiste a le considerer simplement comme un haut fonctionnaire de l’Organisation devant se limiter a un role d’administrateur ou de gestionnaire et devant laisser au Conseil de securite toutes les questions ayant un contenu politique. Il devrait ainsi eviter d’adopter des prises de position qui auraient pour but d’inflechir l’action de l’Organisation dans un sens ou dans un autre.

Cette conception de la fonction de Secretaire General a ete defendue par certains Etats au moment de la succession de M. Perez de Cuellar, et ce notamment par les Etats-Unis. Une autre conception, qui etait defendue a la meme epoque par la plupart des pays en voie de developpement et a laquelle adherait la France, consiste a mettre en avant la dimension politique du Secretaire General. En fait, c’est cette conception de la fonction qui semble desormais prevaloir.

Elle decoule directement de l’article 99 de la charte qui precise que « le Secretaire General peut attirer l’attention du Conseil de Securite sur toute affaire qui a son avis pourrait mettre en danger le maintien de la paix et de la securite internationales » . Le Secretaire General se voit donc reconnaitre un role essentiel d’initiative. Il peut inflechir dans une certaine mesure la politique du Conseil en attirant son attention sur certaines crises que ce dernier avait eu tendance a laisser de cote.

L’article 99 de la Charte permet donc au Secretaire General « d’avoir une option personnelle sur la situation mondiale, de porter un jugement sur les chances de paix et de guerre qu’elle recele en consequence en saisissant le Conseil de Securite (.. ) Par la meme, le Secretaire General cesse d’etre seulement le serviteur des Etats membres » . Comme le note Javier Perez de Cuellar, le Secretaire doit etre « impartial mais non pas indifferent ». A – Signification de l’article 99 L’article 99 enonce l’interaction entre le Secretaire General et le Conseil de securite quant au maintien de la aix et de la securite internationales. Il correspond a une volonte de renforcer le pouvoir du Secretaire General comme l’atteste les travaux preparatoires et les debats de la conference de San Francisco. Cet article constitue la piece maitresse de la responsabilite du Secretaire General dans le reglement pacifique des differends » La doctrine estime a cet egard que l’article 99 etablit les prerogatives principales du Secretaire General et affirme que cet article est la base juridique de la « Diplomatie preventive », concept qui a joue un role capital dans le developpement des fonctions de cet organe.

L’interpretation que donna ulterieurement la commission preparatoire des Nations Unies e revelatrice : « le Secretaire General peut etre appele a jouer un role important comme mediateur et conseiller officieux de nombreux gouvernements, et il aura inevitablement de temps a autre, dans l’exercice de ses fonctions administratives, a prendre des decisions que l’on peut qualifier de politiques ».

Au surplus, l’article 99 lui confere un droit tout a fait special depassant tous les pouvoirs qui ont jamais ete reconnus au chef d’une organisation internationale. Il peut attirer l’attention du Conseil de Securite sur toute affaire (et non seulement sur tout differend ou toute situation) qui, a son avis, pourrait mettre en danger la paix et la securite internationales. Il est impossible de prevoir la facon dont cet article sera mis en application, mais la responsabilite qu’il confere au Secretaire General exigera de sa part l’exercice des plus hautes qualites de jugement politique, de tact et d’integrite. L’action du Secretaire General debouche donc sur une initiative personnelle. Dans ce cas, il est oblige d’agir selon ses interpretations. Le Secretaire General doit etre independant et integre.

L’independance est un devoir qui decoule de la charge du Secretaire General Ce qui signifie que celui-ci doit s’abstenir de souscrire aux jugements moraux si frequemment portes par les dirigeants ou les medias d’un pays sur la position d’un autre, mais elle signifie egalement que le Secretaire General doit se preserver en application de l’article 100 de la charte; de toute pression, de toute influence des divers gouvernements. Celui-ci ne pourra en aucun cas, au travers de son action, servir les interets de l’Etat dont il est ressortissant ni de tout autre Etat, mais tous ses actes, tous ses choix devront etre motives par la volonte d’atteindre les buts fixes par la charte et de n’atteindre que ces seuls buts. D’une facon generale, un certain nombre de qualites personnelles sont requises pour exercer cette fonction. Mais il est evident que ce sont les affinites politiques qui seront le plus souvent un critere determinant. Une personnalite internationale engagee, dont les opinions sont connues comme etant trop favorables a tel Etat sera ecartee.

C’est pourquoi l’impartialite du Secretaire General constitue un atout determinant qui vient legitimer sa place dans le systeme onusien du maintien de la paix et de la securite internationales. De meme l’impartialite n’est pas une qualite absolue et constante. C’est une facon d’agir dans un contexte determine. La position du Secretaire General tient donc dans un calcul subtile. Il faut savoir jusqu’ou il peut aller, sans mettre en danger ses possibilites futures et sa capacite d’etre constamment demande comme mediateur. Il convient de comprendre que le Secretaire General precisement, ne doit pas etre neutre, car la neutralite implique l’abstention et non pas l’action politique.

Le Secretaire General a en effet a interpreter des faits, des theses en presence et a formuler des suggestions. Il n’est donc pas neutre. L’attitude du Secretaire General pendant une crise est donc revelatrice de la position de l’organisation par rapport au conflit. On entendait donc bien en effet donner au Secretaire General des fonctions d’ordre politique mais le cadre de ces fonctions ne furent pas decrites et a peine discutees. Les grandes controverses tournerent plus sur le mode de nomination du Secretaire general. En fait, l’importance de l’article 99 ne fut pas apprecie. On avait deja du mal, il est vrai a apprecier le role de la future organisation.

L’article 1 confere un pouvoir politique au Secretaire General, mais l’imprecision des termes amene le Secretaire General a interpreter son mandat. Precisons en quoi l’article 99 lui donne un pouvoir politique : Il demande un jugement personnel sur une situation, c’est a dire qu’il lui confere un pouvoir discretionnaire. L’expression « a son avis » de l’article 99 suggere en effet la possibilite de choix et l’oblige a apporter une interpretation personnelle des situations. Le conditionnel utilise conduit a penser que le Secretaire General doit non seulement s’interesser aux causes actuelles d’un differend, mais aussi, a ces causes potentielles.

De plus le terme « affaire » utilise a une acceptation plus large que  » differend  » ou  » situation « . L’article 99 confere au total une grande marge au haut fonctionnaire dans ce domaine. L’article 99 ne peut cependant etre utilise sans precaution. Avant de l’utiliser, le Secretaire General doit prendre en consideration l’issue possible de son initiative qui depend de l’accord des membres permanents, lui meme determine par leurs relations bilaterales ou leur entente. Un Secretaire General qui porterait une affaire devant le Conseil de Securite et le mettrait dans l’impasse engagerait son prestige et sa reputation de facon dangereuse. Un echec risquerait d’aggraver la crise.

Le Secretaire General doit donc prejuger d’une reponse favorable. Si l’affaire est retenue, les risques ne sont pas absents puisqu’alors il devra cautionner de son nom les mesures bonnes ou mauvaises prises par le Conseil de Securite ! Il est vrai que la prudence doit etre de rigueur pour engager cette technique, car elle peut entrainer des crises graves inattendues par les Etats eux memes. Par une telle initiative, le Secretaire General pourrait mettre en cause son pouvoir. Le Secretaire General cautionne avec son nom les mesures qui seront prises ulterieurement par le Conseil de Securite . Il est incontestable que l’article 99 de la charte n’a ete utilise que tres rarement dans l’histoire onusienne.

Nous avons releve trois occasions, pendant lesquelles le Secretaire General avait convoque le Conseil de Securite selon la procedure de ce dernier article : la premiere fois, en 1960 avec Dag Hammarskjold lors de la crise Congolaise, la deuxieme fois en 1979 avec Kurt Waldheim dans l’affaire de detention du personnel diplomatique des Etats-Unis en Iran, et une troisieme avec Perez, De Cuellar, lors de la guerre du Liban en aout 1978. Dans les trois cas, les Secretaires generaux auraient demande une reunion urgente du Conseil de Securite. Il est vrai que peu de fois, on a recouru aux stipulations de l’article 99 depuis la creation de l’ONU. Mais la pratique qui s’est instaure quant a l’accomplissement des taches du haut fonctionnaire permettait au Secretaire General d’alerter le Conseil de Securite sans faire etat de la procedure qu’il choisit. Autrement dit, il peut alerter le Conseil de Securite en lui laissant le choix de la marche a suivre. Ainsi, le Conseil decidera si l’examen sera officiel ou officieux selon sa propre appreciation.

A ce propos, nous constatons que cette possibilite a deja ete engagee par le Secretaire General Waldheim. Le 11 mai 1972, il a transmis au president du Conseil de Securite un memorandum indiquant la situation relative au Vietnam, tout en suggerant une consultation entre les membre du Conseil de Securite afin que les mesures soient prises. Nous remarquons que dans de nombreuses affaires le Secretaire General attire l’attention du Conseil de Securite sans se referer a l’article 99. Il en est de meme du Timor Oriental. Ainsi, si les Secretaires generaux n’ont utilise explicitement l’article 99 qu’en trois occasions, ils l’ont fait a plusieurs fois de facon implicite .

Son esprit a permis la pleine utilisation des moyens qui leur sont octroyes par la charte et a justifie une conception extensive de leurs fonctions. Cette nouvelle conception, entrainerait une obligation du Secretaire General « d’informer » plutot que de « consulter » le Conseil de Securite . Les initiatives de Boutros Boutros-Ghali temoignent de cette conception de sa fonction. En effet, «tres vite, le nouveau Secretaire General s’est distingue par une presence active sur de nombreux fronts politiques et diplomatiques, allant meme jusqu’a elargir le cadre d’intervention de l’ONU a des conflits jusque-la delaisses par les grandes puissances.

Il faut ainsi porter a son actif l’implication de l’ONU dans les guerre civiles qui sevissent en Afrique (Angola, Mozambique, Liberia Rwanda)… » . Mais plus encore, c’est la crise somalienne et le « coup de colere » du Secretaire General qui reflete le mieux la facon dont il va pouvoir « rappeler a l’ordre » le Conseil de Securite. Mr Boutros Boutros- Ghali avait en effet a cette occasion fait par de son mecontentement au Conseil de Securite qui, a son avis, se preoccupait de facon excessive de la Yougoslavie qualifiee de « guerre des riches » [du fait de l’importance des moyens onereux engages dans cette region] et insuffisamment de la Somalie ou, au contraire, le Conseil etait reticent a l’egard de toute operation couteuse.

Cette initiative a ete loin d’etre sans effets puisque la question Somalienne a ete a l’origine d’une des resolutions les plus importantes de l’histoire des Nations Unies ( resolution 794) par laquelle le Conseil qualifiait de menace contre la paix une situation strictement humanitaire et decidait de recourir a la force armee pour y mettre fin. Pour le professeur H. Cassan, les interventions du Secretaire General vont au dela des competences qui decoulent de l’article 99. Avec la question Somalienne, celui-ci participe a la constatation des faits materiels susceptibles d’entrainer la mise en ? uvre du chapitre VII. Dans cette hypothese, « L’intervention du Secretaire General ne se fonde donc pas sur l’article 99 de la Charte (… mais constitue une mesure d’assistance au Conseil dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conferes par l’article 39 » . Mais l’exercice d’une telle fonction d’alerte exige pour le Secretaire General, de pouvoir beneficier d’une information complete et autonome. Aussi, le developpement des moyens d’information a-t-il ete l’un des axes prioritaires des deux derniers secretaires generaux afin qui ont etroitement collabore avec le Conseil de securite. Si l’intervention du Conseil s’avere generalement indispensable quand la situation a atteint un stade qui exige une action formelle, le Secretaire General sera quant a lui beaucoup plus efficace dans les situations informelles, souples et discretes. Comme l’a souligne O. A.

Otunnu, « dans l’esprit de l’opinion publique, la legitimite des Nations-Unies est etroitement associee au role du Secretaire General » qui se trouve « au dessus des interets nationaux et regionaux ». Le Secretaire General doit donc lui meme recourir a la faculte qui lui est offerte par l’article 99 de la charte. Sans toujours emprunter ce canal, il pourra egalement le faire de maniere plus officieuse. « La communaute internationale attend du Secretaire General une orientation diplomatique et intellectuelle » . Il ne peut remplir ce role que s’il beneficie du soutien du Conseil de Securite. C’est dans cette optique qu’a la suite d’une initiative Secretaire General. Mr Kofi Anan, le Conseil de Securite a decide par consensus le deploiement d’une force multinationale sous commandement australien au Timor Oriental.

Cette force a pour mission le retablissement de la paix sur place. Depuis la proclamation des resultats du referendum d’autodetermination organise par l’ONU le 30 aout 1999 et dont le resultat indique que la majorite des timorais ont vote pour l’independance, des violences ont envahi le Timor Oriental. Le Secretaire General a declare alors, « qu’il faudrait envisager d’autres mesures pour aider le gouvernement Indonesien » a assurer la securite de la population timoraise » . Le Conseil a aussitot affirme son soutien au Secretaire General en envoyant sur place une force de maintien de la paix . B – Le necessaire redeploiement du role du Secretaire General

Bien que la charte soit silencieuse sur le role du Secretaire General en matiere de diplomatie preventive, il est pourtant l’un des acteurs onusiens les plus actifs dans ce domaine. Lors d’une intervention au Conseil de Securite le 19 janvier 1995 , deuxieme jour des debats sur le supplement a l’Agenda pour la paix, le representant de la Nouvelle Zelande, M. Keatin, tout en se felicitant des « contributions importantes que les secretaires generaux successifs ont faites en matiere de diplomatie preventive et de retablissement de la paix » considere qu’il y a aux termes de l’article 37 de la charte des Nations-Unies, obligation juridique pour les Etats membres de soumettre toute question relative a un differend ou conflit au Conseil de Securite.

Des lors, il preconise un partenariat entre le Conseil et le Secretaire General cooperant pour appliquer les principes de la charte. Le Conseil semble avoir ainsi joue un role important en matiere de diplomatie preventive et de retablissement de la paix lorsqu’il a envoye une mission au Burundi en 1994. M. Keating suggere au Conseil de nommer, lorsqu’il «examine une question sous l’angle de la diplomatie preventive », un rapporteur ou coordinateur lequel pourrait de surcroit travailler en collaboration avec le departement des affaires politiques du secretariat. Un tel partenariat pourrait fonctionner efficacement tant a New-York que sur le terrain.

Des le paragraphe premier de l’article 1 de la charte, l’ONU se voit assigner le but de « prendre des mesures collectives efficaces en vue de prevenir et d’ecarter les menaces a la paix ». L’article 99 de la charte renforce le dispositif de l’article. C’est en prevenant la naissance des conflits potentiels que la paix pourra veritablement etre etablie. Le concept meme de diplomatie preventive entre logiquement dans le cadre de la mission de l’ONU: la recherche de l’etablissement et du maintien de la paix. Meme si l’expression « diplomatie preventive » est beaucoup plus utilisee depuis 1992 grace a l’Agenda pour la paix de B. Boutros-Ghali, celle-ci n’est pas nee ex-nihilo en cette fin de 20eme siecle, cinquante ans apres la creation de l’ONU.

Sous-jacente donc dans la charte, elle avait deja ete envisagee par les Secretaires generaux successifs.. Dag Hammarskjold s’y refera pour la premiere fois en 1967 mais, moins pour empecher l’eclatement d’un conflit que pour neutraliser la guerre, en soustrayant par avance les crises locales a l’intervention des deux super-puissances. Javier Perez de Cuellar insista egalement sur l’attention a porter aux situations potentiellement dangereuses et sur la necessite de disposer d’informations fiables et precoces. Cependant, jusqu’a la fin de la guerre froide, l’ONU, paralysee dans son fonctionnement, n’a pu que prendre des positions post-conflictuelles.

Avec l’achevement de l’antagonisme Est-Ouest, l’ONU s’ouvre a de nouvelles perspectives et peut des lors jouer un role nouveau sur la scene internationale, un role plus actif, notamment dans le domaine de la diplomatie preventive. La diplomatie preventive repond a une toute autre situation, elle « a pour objet d’eviter que des differends ne surgissent entre les parties, d’empecher qu’un differend existant ne se transforme en conflit ouvert et si un conflit eclate de faire en sorte qu’il s’etende le moins possible » . Une diplomatie preventive exige l’instauration de mesures de confiance, un dispositif d’alerte rapide reposant sur un rassemblement d’informations et de procedures d’etablissement des faits. Il s’agit de prendre le conflit a la base; a la racine et d’en eliminer les causes profondes. a – Un systeme d’information et d’alerte propre aux Nation-Unies

Pour que la diplomatie preventive soit vraiment efficace, tous les faits et evenements dans le monde doivent pouvoir etre connus rapidement par les Nations-Unies celles-ci doivent en effet etre en mesure de suivre toute situation portant en elle le germe d’un conflit et pouvoir beneficier d’information fiables et objectives. L’elaboration d’un systeme d’information et d’alerte propre aux Nations Unies s’avere indispensable le concept d’alerte rapide (early warning) signifie donc qu’anticiper un evenement, detecter les signes precurseurs d’un conflit requiert d’etre informe suffisamment a temps. Toutefois, le Secretaire General deplorait en 1991 que l’ONU ne puisse disposer de moyens suffisants pour un reel suivi de l’evolution de situations risquant d’entrainer un conflit et preconisait de prendre des mesures dans le sens d’une plus grande utilisation de moyens technologiques pour recueillir des informations. B.

Boutros-Ghali a confirme l’idee selon laquelle les Nations-Unies doivent disposer de leurs propres renseignements c’est dans cet esprit que le Secretaire General a souhaite rationaliser son secretariat afin de le rendre plus efficace et mieux adapte aux objectifs de la diplomatie preventive; il a donc cree en 1992 un departement des affaires politiques dirige depuis 1994 par un seul Secretaire General adjoint, et divise en six groupes regionaux qui ont la responsabilite principale de la diplomatie preventive et du retablissement de la paix. En matiere de diplomatie preventive, le role du departement est de definir les mesures a prendre et le cas de echeant les mettre en ? uvre; il doit pour ce faire suivre, analyser et evaluer les evenements politiques se produisant dans le monde et determiner des conflits potentiels. L’objet principal de cette restructuration est donc de rationaliser les differents systemes et les differentes sources d’information. – L’alarme facilitee par une presence plus importante dans le monde 1 – Le recours aux procedures d’etablissement des faits « Pour jouer plus efficacement le role preventif que confere au Secretaire General l’article 99 de la charte, je compte developper une capacite elargie et plus systematique d’etablir les faits dans les zones de conflit potentiel », declarait Perez de Cuellar des 1982. Si le Secretaire General attire effectivement l’attention du Conseil de Securite, conformement a l’article 99, sur toute situation pouvant devenir dangereuse, il peut alors eviter une intervention trop tardive du Conseil dans une crise . L’enquete n’est pas a confondre avec l’alarme mais elle peut la faciliter.

Il est donc important de recourir le plus souvent possible aux procedures d’etablissement des faits « sur les evenements politiques pouvant susciter de dangereuses tensions ». Les mesures preventives n’en seront que plus efficaces si les faits sont connus rapidement et avec exactitude. Une enquete d’etablissement des faits peut etre engagee a l’initiative du Secretaire General, dans le cadre de l’article 99 de la charte, ou bien de l’Assemble Generale ou du Conseil de Securite lesquels pourront, soit envoyer une mission, soit inviter le Secretaire General a designer un envoye special. Enfin, tout Etat peut lui-meme demander qu’une telle enquete soit menee sur son territoire. Dans l’Agenda pour la paix, Boutros Boutros-Ghali encourage et recommande un recours plus frequent et plus systematique a ces procedures.

Le Secretaire General demande a tous les Etats membres « d’etre prets a fournir les renseignements qu’exige une diplomatie preventive . en effet le Secretaire General peut proceder a une recherche d’informations par des enquetes minutieuses pour prouver l’existence d’un differend serieux pouvant mettre en danger la paix et la securite internationale. Rappelons a cet effet que Javier Perez De Cuellar tendait a jouer un vrai role actif en matiere d’etablissement des faits, en proposant d’organiser des visites sur place afin qu’il agisse le mieux possible. Cette mission qui incombait au haut fonctionnaire n’est pas nouvelle ni exceptionnelle. Deja Dag Hammarskjold avait etabli une veritable coutume dans ce domaine.

Avec lui, la fonction du Secretaire General repondait a deux criteres : la diplomatie de reconciliation et la diplomatie preventive. Cette derniere consistait a agir avant toute aggravation de la situation en cherchant a eviter le pire. 2 – La presence d’envoyes speciaux et de bureaux politiques dans les zones sensibles D’evidence, l’enquete ainsi menee ne pourra etre efficace et fiable que grace a une presence des Nations Unies plus importante dans le monde L’ONU doit se rendre elle meme sur le terrain; le Secretaire General va deleguer des envoyes speciaux le representant dans les differents Etats, afin de proceder a des consultations.

Le Secretaire General a deplore, notamment dans le Supplement a l’Agenda pour la paix , ne pouvoir disposer d’un nombre suffisant de personnalites de haute qualite. L’Assemble Generale a preconise l’etablissement d’une liste de personnalites disponibles a la quelle le Secretaire General pourrait se reporter . La reunion au sommet du Conseil de Securite du 31 Janvier 1992 a en effet souligne l’interet d’une telle liste et un certain nombre d’Etats, notamment la France et le Royaume-Uni , ont propose de presenter la candidature de certains de leurs nationaux. Afin d’assurer un certain controle sur la situation de pays ou zones a risque, le Secretaire General a implante des bureaux politiques: deux ont ete crees en 1988 a Kaboul et Islamabad et deux en 1990 a Teheran et Baghdad.

De tels relais, bureaux politiques ou envoyes speciaux en mission, permettent d’etablir des contacts avec les Etats membres, lesquels doivent etre prets a fournir tous renseignements exiges par le Secretaire General sur des questions jugees preoccupantes . Mais ce souhait legitime du Secretaire General suppose une cooperation pleine et entiere, sincere et sans reserve de la part des Etats. L’histoire et l’actualite internationales nous montrent la prudence et le realisme dont il faut faire preuve face a de telles situations. 3 La diplomatie preventive du Secretaire General a partir de quelques exemples recents La diplomatie preventive ne vise pas necessairement et exclusivement les conflits internationaux, elle doit egalement jouer a l’egard de crises internes lesquelles peuvent s’etendre et parfois embraser toute une region.

La conflit entre l’Armenie et l’Azerbeidjan a ainsi alarme le Secretaire General dans ses rapports annuels de 1994 et 1995 sur l’activite de l’Organisation, craignant que ne soient mises en danger la paix et la securite internationales au dela de la seule region du Haut-Karabakh. Eu egard a la situation instable et explosive au Tadjikistan, le Secretaire General a tente d’enrayer la crise afin d’eviter un debordement international. L’envoye special du Secretaire General a deploye d’importants efforts pour instaurer un dialogue politique entre les parties, en vue d’un accord sur la cessation des hostilites. Mais l’engagement des pourparlers sur la reconciliation nationale et les bons offices de l’envoye special n’ont pu faire cesser la lutte armee. Par ailleurs, craignant que le conflit qui dechire le Sierra-Leone ne se poursuive et n’entrave la echerche de la paix au Liberia, le Secretaire General a decide au debut de l’annee 95, au vu des conclusions d’une mission exploratoire, de nommer un envoye special charge d’aider les parties a ? uvrer en vue d’un reglement negocie, afin d’eviter une destabilisation de la region . Le Secretaire General a demande « a la communaute internationale de soutenir les efforts deployes par les Nations Unies pour faire en sorte que la paix et la democratie prevalent au Sierra -Leone » Lorsqu’elle intervient a titre preventif, la diplomatie du Secretaire General sera necessairement secrete et informelle. Comme l’explique le Secretaire General lui meme, dans son rapport de 1993, « ce type de diplomatie se deroule souvent dans les coulisses ».

Ainsi, en 1993, plus de cent missions de representation, d’etablissement des faits et de bonne volonte ont ete entreprises en son nom. Le Secretaire General lui-meme ainsi que ses representants et envoyes speciaux effectuent de nombreux deplacements, et de multiples rencontres souvent informelles ainsi que communications telephoniques qui jouent un role considerable, composantes essentielles d’un processus general de la diplomatie preventive. En cas d’echec, l’eclatement du conflit sera connu de tous. Par contre en cas de succes, l’eviction de celui-ci demeurera le plus souvent secret, la seule publicite pouvant en etre donnee le sera a posteriori dans le rapport annuel du Secretaire General sur l’activite de l’Organisation.