Chapitre 2 : Le Juge Administratif Aujourd’hui, les juridictions non francaises comme la CJCE et CEDh sont frequemment amenees a apprecier le comportement des administrations francaises. Section 1 : Definitions Le vocabulaire est incertain. Le juge administratif correspond a la juridiction administrative qui correspond a la justice administrative (expression officielle depuis la publication du CJA avec l’ordonnance de mai 2000). L’ordre de juridiction administrative est different de l’ordre judiciaire. Le Conseil Constitutionnel emploie parfois l’expression pour designer l’une de ses composantes.
Ex : Cour de Discipline Budgetaire et Financiere soumise au controle de cassation du Conseil d’Etat. Quant au contentieux administratif, c’est ‘lensemble des litiges tranches par les juridictions administratives soit environ 100 000 par an. Ca ne veut pas dire que le contentieux administratif comporte l’ensembeld es lities entre ‘Adinistration et les administres. On n’en compte pas le nombre. Section 2 : Repartition des competences entre juge administratif et juge judiciaire Paragraphe 1 : Le dualisme juridictionnel Cela designe le fait qu’en France, si la justice est une, elle n’en est pas moins ecarteleee entre deux orde s de juridiction.
Selon le Conseil d’Etat : « La justice est une ». Dans un arret de section du CE du 27 fevrier 2004 : « La
Le dualismeest appuye par la distinction droit prive/droit public. Il apparait que le dualisme n’a aujourd’hui pas moins d’avantages que d’inconvenients. Il faudrait une oranisation uifiee pour mieux repondre aux besoins de droit et de justicE. Paragraphe 2 : Les procedes de determination des competences juridictionnels Le justiciable n’a pas le choix de son ordre de juridiction. Il n’a pas le droit de se tromper. L’erreur est un moyen d’ordre public qu’il soulevera de force si l’autre partie n’y a pas pense. Le juge doit le dire d’office. L’avocat de la partie engage sa responabilite profesionnelle.
La frontiere n’a jamais ete pensee rationnellement par le legislateur : elle est mouvante, empirique, le fruit d’evolutions. La doctrine a deploye des criteres comme le service public rendu ou la prerogative de puissance public mais c’est un match nul. A/ Le noyau constitutionnel de la juridiction administrative Decision du 23 janvier 1987 « Conseil de la Concurrence » : Le Conseil Constitutionnel le range au nom des Principes Fondamentaux Reconnus Par Les Lois de la Republique. « selon lequel releve en dernier ressort de la competence etc. «
Le Conseil veut que lorsqu’un decision est prise par l’Administration et qu’elle fait l’objet d’un recours en annulation ou reformation, le juge administratif est competent. Il y a des exceptions au profit du juge judiciaire, le legislateur peut y deroger comme les lois de transfert a la Cour D’Appel de Paris des affaires de certaines Autorites Administratives Independantes (le Conseil Constitutionnel donne son accord). B/ Les differents procedes De vieux principes laissent des traces fossiles du panorama des competences. Le juge judiciaire s’occupe des libertes individuelles et de la propriete immobiliere.
Des blocs de competence ont ete attribues mais ils ne sont pas nombreux : Contentieux des Travaux Publics (JA), Contentieux du Service Public Industriel et Commercial (JJ). Certaines situations sont intersticielles. Parfois, l loi tranche. L’article L2331)1 du Code General de la Propriete des Personnes Publiques attribue une competence au juge administratif pour tous les litiges nes de toutes les occupations du domaines public. Parfois, le legislateur fait des lois de simplification qui compliquent les situations. La loi du 31 decembre 1957 relative aux accidents de vehicule : _ avant 57, qaund un vehicule etait administratif = JA.
Si civil = JJ. En 57, competence exclusive du JJ. Cela a fourni au Tribunal des Conflits un grand nombre de cas de saisines jusqu’en 1957. ex : un velo pousse par un brigadier du service public ou une tondeuse… car pousses par membres de l’Administration, ils ont fait l’objet d’un contentieux administratif C/ Le Tribunal Des Conflits Cree en 1849, il disparait avec le 2eme Empire et est recree en 1872. Il est paritaire (4 membres du CE, 4 membres de la Cour de Cassation). Il est saisi environ 10 fois par an dans 2 types de conflits de competences. _ Conflit positif : il oppose le JJ a l’Administration.
Si le JJ est saisi d’une affaire impliquant l’Administration mais que le prefet estime que l’affaire doit etre jugee par le JA, il envoie au JJ un declinatoire de competence. Soit le JA est saisi, soit le JJ rejette le declinatoire et le prefet souleve le conflit par arrete de conflit qui va devant le Tribunal des Conflits. Soit celui ci estime que le prefet avait raison et confirme l’arrete ou estime que le JJ avait raison et annule l’arrete. L’affaire reprend devant le JJ. _ Conflit negatif : l’Administration n’est pas concernee. Chacun des 2 ordres de juridiction se declare incompetent sur la meme affaire.
Chacun se renvoie l’affaire. Un decret de 1960 a organise une procedure de prevention. Le juge qui s’aperceoit du conflit et envisage de se declarer incompetent doit saisir le Tribunal des Conflits. En pratique, ils n’ont pas tous disparu car la procedure est mal connue. Le meme decret a organise que la juridiction, pour lever le doute sur la competence, pose directement la question au Tribunal des Conflits. ARRET 17 MAI 2010 INSTITUT NATIONAL DE SANTE RECHERCHE MEDICAL Probleme de competition des modeles juridiques nationaux, enjeu de competitivite dans relations qui se globalisent.
PARAGRAPHE 3 : Le tableau de la competence de la juridiction administrative A/ Orientation generale La juridiction administrative est competente pour connaitre de l’activite administrative des personnes morales de droit public francaise. Il y a des competences logiques et des exceptions. Sauf exception, le litige est suscite par un acte administratif pris par une personne de droit public francaise. Cela va devant le JA, que l’activite administrative soit juridique (actes) ou materielle (service public.. ). Le JA n’est pas en principe competent envers personnes publiques etrangeres, il n’a pas de competence universelle.
Il n’est pas competent pour les ltigies entre personnes privees francaises. Lorsque le litige est souleve par le fonctionnement de la justice judiciiare, cela ne releve pas de l’activite administrative mais judiciaire de l’Etat. La Fonction diplomatique de l’Etat : « Theorie de l’acte de gouvernement », c’est tres ancien est invente par le CE dans un arret du 19 fevrier 1875 « Prince Napoleon » qui definit un acte de gouvernement comme un acte de l’executif qui intervient dans les relations diplomatiques de la France. Aucun juge n’est competent.
Il en est de meme pour les actes de l’executif dans ses relations President/gouvernement, President/Gouvernement/AssembleeNationale comme nomination du 1er Ministre, du gouvernement, dissolution de l’AN, referendum… Ce sont des actes politiques et pas administratifs. Ne sont susceptibles d’aucun recours. La gestion privee des administrations : beaucoup de personnes publiques choisissent de placer leur activite sous le Code Civil, avec un regime partiel de droit prive. On peut considerer que ce n’est pas une activite administrative et que le JA n’est pas competent comme pour le SPIC dont l’essentiel du contentieux va devant le JJ.
De meme pour les contrats dits de droit prive passes par l’Administration. B/ Exceptions Le JA est parfois competent pour connaitre de litiges entre des personnes privees : lorsque l’une des personnes privees partie au litige agit pour le compte et au nom d’une personne publique qui l’a chargee d’une mission de service publique avec ou de prerogatives de puissance publique. ex : Caisses d’Assurance Maladie qui prolongent l’activite administrative, deleguee Le JJ est gardien de la liberte individiuelle (article 135 du Code de Procedure Penale) et la propriete immobiliere mais un peu obsolete.
Certaines theories attribuent des competences au JJ envers l’activite administrative de personnes publiques. _ quand personne publique commet une atteinte a liberte individuelle ou propriete immobiliere sans livrer le moindre titre pour le faire _ execution forcee par l’Administration dans des conditions qui ne sont pas celles de la loi Le juge administratif n’a que une competence pour qualifier la voie de fait pour declarer l’incmpetence. Le JJ peut ordonner l’Administration de ne pas commettre voie de fait, l’arreter ou la reparer. Il peut aussi la qualifier.
La gravite de voie de fait est seulement juridique, pas forcement pour la victime. Ex : EDF, quand pas privatise, entre sur un terrain prive pour faucher l’herbe sous pilones implantes legalement sans prevenir le proprietaire. C’est la theorie de l’emprise irreguliere, qaund une persnne publique s’empare illegalement d’une prpriete privee La competence revient au JJ. Le legislateur peut deroger au profit du JJ de l’interet d’une « bonne administration de la justice » une parcelle de l’activite administrative dans des microregimes comme la loi sur les vehciules administratifs de 57.
PARAGRAPHE 3 : Questions prejudicielles Il en existe entre le juge national et communautaire et l’ordre administratif et judiciaire. Elles se posent avant la resolution du litige et commande la reponse que le juge apportera. Elle pourra porter sur l’interpretation d’un texte, la conformite d’un decret a une directive, l’interpretation de legalite d’un texte… Il peut arriver que le JA se heurte a une question prejudicielle de droit prive. Il surseoit a statuer, pose la question au JJ, attend sa reponse et reprend l’instance sur le litige principal en fonction de la reponse. C’est peu frequent. L’inverse arrive.
Les reponses apportees par le Tribunal des Conflits et la loi sont nuancees. Le JJ, civil ou penal, a toujours le droit d’interpreter un acte administratif reglementaire. La question de l’interpretation de cet acte est pour le JJ une question prealable et pas prejudicielle (matiere non repressive). Le juge penal a plenitude de juridiction et + de pouvoirs que le juge civil. Celui devant lequel est discute l’interpretation d’actes administratifs servant de fondementaux poursuites, le juge penal peut l’interpreter et en apprecier la legalite : c’est une question prealable. Le juge penal ne peut annuler des actes? l ne peut qu’ecarter son application. Section 3 : L’organisation de la juridiction administrative Paragraphe 1 : Les diffferentes juridictions Il y a trois juridictions de droit commun : Le TA en 1ere instance (42 en metropole, 11 outre-mer) remplacant les Conseils du Contentieux Administratifs de l’An VIII depuis 1953, 8 CAA en metropole creees par la loi du 31 decembre 1987, et le CE cree en l’an VIII qui a une double fonction consultative (sections administratives) et juridictionnelle (sections du contentieux), c’est le juge supreme. Selon l’importance de l’affaire, est juge en sous-sections (1 ou 2 reunies).
Les affaires + sensibles sont jugees par les sections elles-meme ou en Assemblee pour les plus grandes affaires (questions juridiquement difficiles, etc. ) Il y a plusieurs dizaines de juridictions speciales comme la Cour des Comptes, la CNESER… qui peuvent etre frappes de pouvoirs en cassation devant le CE. PARAGRAPHE 2 : Le circuit d’une affaire Le circuit est tout banalement : TA en 1ere instance, CAA en appel et pourvoi en cassation devant le CE. Dans quelques cas rares, l’appel v directement devant le CE (elections municipales/cantonnales, referes-liberte… our aller + vite selon le legislateur). Le Ce n’est pas qu’un juge de cassation, mais aussi d’appel. Certaines requetes sont portees directement devant le CE qui statue en 1er et dernier ressort. Cela ne viole pas la regle du double degre de juridiction car elle n’existe que si le legislateur a decide de l’instituer. L’obligation n’est pas constitutionnelle ou conventionnelle. Ce sont des affaires extremement importantes pour lesquelles le legislateur a adopte des lois. C’est un souvenir de l’epoque ou le CE etait le seul JA en France.
Il y a une liste des affaires qui a ete reamenagee par decret du 22 fevrier 2010 soit l’article R311-1 du CJA : contentieux des elections regionales et europeennes, decisions qui interessent l’ensemble de la communaute nationale, recours contre ordonnances presidentielles, decrets, actes reglementaires des ministres et autorites a competence nationales et circulaires et intrsuctions a portee generale de ceux ci, litiges relatifs aux hauts fonctionnaires nommes par decret, decisions prises par les autorites independantes a titre de regulation de controle sauf si le transfert des competences vers certaines CA a ete pris par textes.
Le CE est a la foi juge de cassation, d’appel et 1ere instance. A une competence d’avis contentieux dans l’article L113-1 du CJA : il peut arriver qu’une loi nouvelle se presente devant le TA ou CAA avec une question nouvelle de droit representant des difficultes serieuses et se posant dans de nombreux litiges auquel cas le TA et CAA peuvent demander un avis au CE qui rend un avis contentieux selon une procedure juridictionnelle. Des avis consultatifs demandes par le ministres snt rendus par les formations administratives. PARAGRAPHE 2 : Le deroulement du proces A/ Requete et recevabilite
L’examen de la requete par le JA comporte au – deux etapes implicites : examen de la recevabilite et l’examen au fond. Une requete est recevable lorsqu’elle est apte a etre examinee au fond. Les conditions de recevabilite sont : la capacite a agir du requerant, son interet personnel a agir, et la demande prealable ( le JA ne peut se prononcer qu’apres une demande prealable du requerant a l’administration, sur decision prealable de l’administration meme implicite comme un etudiant qui conteste une decision du jury d’examen cela est une decision prealable implicite)
Le JA est intransigeant en matiere de delai, il ya deux mois qui suivent la decision prealable selon l’article R421-1 du CJA. B/ Procedure administrative contentieuse Elle est essentiellement ecrite. De nouvelles procedures d’urgence ouvre la tendance a l’oralisation, surtout pour les referes. Le Rapporteur Public est un des traits caracteristiques de la procedure contentieuse. Assistait et participait auparavant aux deliberes. La CEDH a estime que cela etait contraire au principe du proces equitable de l’article 6. Il n’y participe plus.
Un membre de la CAA ou CE qui a etudie l’affaire redige les conclusions, devant la formation de jugement et donne son avis sur affaire en toute independance. Le juge peut ne pas le suivre (conclusions conformes/contraires). C’est toujours une bone information sur les enjeux de l’affaire et choix pris. C/ Le caractere equitable de la procedure contentieuse La CEDH a dit que cette procedure etait contraire a la CEDh. Le probleme du Commissaire au Gouvernement est regle. Les dernieres affaires montrent a la CEDH que la procedure est conforme.
Une grande regle est la regle contradictoire : tous les elements et arguments presentes par les parties ont ete communique a l’autre et soumise a sa critique. L’Administration devant le JA n’a pas de prerogatives particulieres, est comme toutes les autres parties. SECTION 4 : L’office du juge PARAGRAPHE 1 : Les branches du contentieux C’est une vieille distinction d’il y a 1 siecle. 1 branche de contentieux est une categorie d’affaire. Ce sont des criteres de rangement de l’objet de la demande et de ce que peut accorder le juge. A/ Contentieux d’annulation
Le requerant demande au juge d’annuler quelque chose, ce que je le juge paire est au mieux d’annuler ce qu’on lui demande. Le REP en est un sous ensemble. B/ Contentieux d’interpretation et d’appreciation de legalite L’interpretation est l’appreciation de la legalite d’un acte administratif unilateral ne donne pas lieu a des pouvoirs d’annulation Ex : Questions prejudicielles du JJ C/ Contentieux de la repression Une punition est demandee au juge qui prononce une amende demandee par l’Administration pour les auteurs d’une contravention de Grande Voirie (atteinte au domaine public)
D/ Contentieux de pleine juridiction/plein contentieux Le juge a ici son pouvoir le + etendu et exerce pleinement son office. C’est un fourre-tout et il a aussi le pouvoir d’indemnisation par l’Administration. ex : contentieux des contrats administratifs de l’Administration, de la responsabilite de l’Administration et aussi le plein contentieux objectif ( le requerant demande aussi annulation, d’habitude d’une sanction) mais le mouvement legislatif et jurisprudentiel tres fort tend a accroitre les pouvoirs du juge lorsqu’il est saisi d’une demande d’annulation.
Le juge peut aussi en ce cas modifier et reformer la decision attauee. PARAGRAPHE 2 : Les pouvoirs du juge Competence : affaires dont on peut s’occuper Pouvoirs : ce qu’on peut decider quand on est competent A/ Limites du pouvoir du juge Si le JA tient son pouvoir du legislateur, il fait ce qu’il veut : le CE a constamment fixe l’etendue de ses pouvoirs. A pratique l’autolimitation de par la vision qu’il a de son office. 1 juge ne doit pas administrer vu la separation des pouvoirs. L’Etat de droit actuel est integre.
Le CE et la Cour Supreme de USA sont pionniers du controle de l’Administration. Le courage s’est accompagne d’une prudence necessaire, l’executif ayant le monopole de la force publique. Aussil il y a la regle de l’ultrapetita : aucun juge ne peut statuer au dela de la demande. B/ Cartographie des pouvoirs du juge a) Les pouvoirs d’annulation L’annulation est un pouvoir historique du JA. Annuler un acte administratif unilateral pour illegalite ou annuler une decision en Cassation (contentieux d’annulation + plein contentieux).
En principe, l’annulation est retroactive sauf que depuis 2004, l’arret Association AC (11 mai 2004 – Assemblee) : CE pratique les faits differes de crtaines annulations qui peut parfois ne prendre effet que pour l’avenir. C’est ainsi l’application du principe de securite juridique pour les droits acquis et situations acquises. On n’est plus surs que l’acte sera sauve pendant X temps : c’est un doute nouveau. Un choix peu previsible. Le Conseil constitutionnel a imite la CE dans sa decision OGM du 19 juin 2008 en matiere d’inconstitutionnalite de la loi.
L’article 61-1 depuis la reforme de 2008 : le Conseil constitutionnel saisi d’uune QPC peut annuler la vieille loi avec un effet differe b) Le pouvoir de reformation Soit de reecrire et modifier la decision attaquee. Il l’a en juge d’appel et en plein contentieux objectif pour adoucir par ex, une sanction c) Le pouvoir de suspension En principe, les requetes n’ont pas d’efet suspensif. Elles ne suspendent pas l’application de la deicison administrative, pareil pour les jugements frappes d’appels et pourvois en cassation. d) Le pouvoir de sanction Le JA prononce peu de sanctions.
Il a le pouvoir de sanction veritable dans le contentieux de la repression. Cela ne s’assimile pas au dommages et interets. e) Le pouvoir de condamnation de l’Administration a verser des sommes d’argent Le JA depuis toujours s’est reconnu le droit de condamner l’Administration a indemniser victime. C’est l’objet de predilection du pouvoir en plein contentieux. f) Pouvoir d’injonction Le JA s’etait toujours interdit d’adresser des injonctions a l’Administration. Depui sla loi du 8 fevrier 1995, le JA a un pouvoir limite d’njonction a l’execution de la chose jugee.
Pour execution et si requerant le demande, la JA peut enjoindre l’Administration a prendre une nouvelle et legale decisiond ans un delai fixe. g) Le pouvoir du juge des referes Loi du 30 juin 2000 relative aux procedures en refere/d’urgence est un big bang sur le plan de l’organisation. Il installe des conseillers permanents. Il y a 2 types de referes importants : _ le refere-suspension L511-1 CJA les recours n’ont pas d’effet suspensif sauf si saisi au refere d’une dmande de suspension de l’acte administratif attaque auquel cas le JA peut prononcer la suspension qui dure aussi longtemps que le proces.
Il faut des moyens serieux de requete. _ le refere-liberte (L521-2) C’est une innovation majeure. Saisi d’une demande en ce sens, le juge des referes peut ordonner toutes mesures necessaires a la sauvegarde d’une liberte fondamentale a laquelle une personne de droit public ou privee chargee d’une mission de service public aurait une atteinte dans l’exercice de ses pouvoirs (une attente grave et manifestement illegale). Mais qu’est ce qu’un eliberte fondamentale ? Des 2000, JA a commence a constituer cette notion specifique. Ex : le droit de prpriete. A partir de quand une illegalite est-elle manifeste ?
C’est un choix au cas par cas. Succes immediat des procedures qui ont transforme l’office du juge. SECTION 5 : L’autorite du juge L’article 2 du CJA dispose « les jugements sont executoires ». Seules les decisions definitives ont l’autorite de la chose jugee,relative aux parties, seulement pour proces juge. Exception pour les annulations, notamment pour les exces de pouvoir des Actes administratifs unilateraux ou l’atorite de la chose jugee est absolue et s’impose a tout le monde. L’acte annule ne disparait pas que dans relations entre Administratif et requerant mais de maniere generale.
Exceptionnellement, l’autorite administrative peut faire mauvaise tete, c’est rare. Si l’affaire est si compliquee que l’Administration ne sait plus ce qu’implique l’execution de la chose jugee, le requerant et l4Administration peuvent saisir le juge d’une demande d’aide a l’execution. Le requerant peut s’adresser au Mediateur de la Republique pour demander une injonection d’execution, ou faire un recours sur le nouvel acte de l’Administration, ou se faire indemniser pour non execution de la chose jugee. L’administration peut refuer pour des raisons d’interet general, ce n’est pas une faute dans ce cas la.
Si le juge estime que le refus ou le retard est exclusivement motive par l’interet general, c’est jusitife. Le requerant a droit a une compensation integrale de son prejudice au titre de la « responsabilite sans faute de l’Administration » ex : pas d’expulsions des squatteurs entre 1er novembre et 31 mars pour raisons humnaitaires. Les expulsions seraient alors retardees sans faute car interet social/general. Le proprietaire de l’immeuble squatte sera indemnise. Si une partie privee est condamnee, l’execution par la force apres une mise en demeure est infructueuse. La chose jugee ne souleve pas de grandes difficultes.
