L’arret ternon, un arret de principe?

L’arret ternon, un arret de principe?

————————————————- L’arret Ternon, un arret de principe ? La problematique du droit du retrait s’inscrit dans la necessite pour l’administration de pouvoir corriger ses erreurs. Celle-ci doit pouvoir, en vertu du principe de legalite, faire cesser les effets d’un acte illegal. Trois moyens permettent de faire disparaitre de l’ordonnancement juridique un acte administratif illegal : l’annulation, l’abrogation et le retrait.

Le retrait comporte un risque particulier d’atteinte aux droits des administres car il permet non seulement une disparition de l’acte pour l’avenir (comme le fait l’abrogation) mais aussi une disparition de l’acte pour le passe (avec effet retroactif et remise en l’etat, comme pour le cas de l’annulation), sans pour autant necessairement comporter les garanties propres a la procedure contentieuse (notamment impartialite et principe du contradictoire ). Le droit pour l’administration de retirer ses actes apparait ainsi comme une survivance de la theorie du « ministre-juge » applicable avant 1872, date de l’avenement de la justice deleguee.

Le droit du retrait est traverse par la dialectique opposant le souci d’assurer la stabilite juridique des situations des administres (en ne retirant pas sans garanties les actes createurs de droits a leur egard) et le souci de respecter le principe de legalite (en ne maintenant pas

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dans l’ordre juridique des actes illegaux). Le juge a tente, depuis longtemps, de dessiner les contours d’un droit du retrait qui concilierait la necessite d’assurer la stabilite juridique avec celle de respecter le principe de legalite.

Il en a resulte une jurisprudence fluctuante et parfois excessive au profit de l’administration. L’arret Ternon, rendu en Assemblee par le Conseil d’Etat le 26 octobre 2001, tente de clore la question relative au delai du retrait mais ouvre a l’occasion de nouveaux problemes. « Premier grand arret du XXIeme siecle » selon certains, arret « a retirer » selon d’autres , arret finalement entre en 2003 dans l’edition des Grands Arrets de la Jurisprudence Administrative, la jurisprudence Ternon semble tiraillee entre les suites qu’elle cherchait a mettre en ? vre (premiere partie : les objectifs poursuivis) et celles qui sont apparues de facon moins attendue (deuxieme partie : les suites non desirees). I- Les suites recherchees : objectifs poursuivis par le Conseil d’Etat en rendant l’arret Ternon L’arret Ternon vise deux objectifs principaux : d’une part mettre un point final a la question du delai de retrait des actes individuels createurs de droits et d’autre part faire prevaloir, par la determination de ce delai, la stabilite juridique des situations des administres (au detriment relatif du principe de legalite).

A) Mettre un terme a la tergiversation des jurisprudences Le droit du retrait pose deux questions principales : celle de la nature des actes que l’administration peut retirer et celle du delai pendant lequel cette derniere peut agir. L’arret Ternon traite principalement du delai de retrait, mais cette question necessite de clarifier auparavant la nature des actes retirables. En ce qui concerne la nature des actes retirables, les actes non createurs de droits (car ils ne font pas grief) et les actes reglementaires (en vertu du principe de mutabilite des reglements) peuvent toujours etre retires.

Les decisions implicites (non materialisees) connaissent un regime particulier lorsqu’elles valent acceptation: leur retrait etait a l’origine impossible afin d’inciter l’administration a materialiser ses decisions (en vertu du principe de « transparence administrative ») et afin d’eviter qu’elle ne profite d’un delai indefini de retrait du fait de la necessaire absence de publicite des actes non materialises (la loi DCRA du 12 avril 2000 assouplit ce regime).

Le retrait des decisions implicites de rejet a toujours ete possible (afin de faciliter le repentir de l’administration lorsqu’elle rend une decision de rejet, donc defavorable) dans le delai qui est celui de la constitution meme de la decision de rejet (apres quatre mois de silence de l’administration ; deux mois depuis la loi du 12 avril 2000). Les actes qui posent principalement probleme sont donc les actes individuels, explicites, createurs de droits et illegaux (car l’inopportunite ne constitue pas un motif suffisant de retrait).

En ce qui concerne le delai du retrait, question centrale de l’arret Ternon, le probleme pose est celui de la duree de « fragilite » de ces actes. Plus le delai est long, mieux on respecte le principe de legalite (un acte illegal devrait pouvoir etre supprime de l’ordonnancement juridique a tout moment) ; plus le delai est court, mieux on respecte la stabilite juridique des situations des administres (ceux-ci doivent pouvoir conserver les droits qu’ils ont acquis). A la question du delai, la jurisprudence (en l’absence d’intervention du legislateur) a apporte diverses reponses successives.

L’arret Dame Cachet de 1922 propose une solution equilibree et clairement lisible : le delai de retrait est egal au delai de recours contentieux (soit deux mois apres la notification de l’acte a l’interesse) augmente de la duree de l’eventuelle instance contentieuse. La solution a le merite de determiner clairement la periode de fragilite de l’acte (deux mois, aussi bien du cote du retrait que du recours), elle laisse a l’administration une possibilite de corriger ses erreurs tout en instaurant une acquisition relativement rapide des droits au profit des administres.

Cette jurisprudence est animee par le souci d’assurer la securite juridique, en ne laissant pas a l’administration la possibilite de retirer ses actes a tout moment. Dans les annees 1960, la donne est modifiee du fait de l’irruption des tiers a l’acte. Le tiers doit pouvoir attaquer un acte qui lui fait grief (par exemple, une aide attribuee illegalement a une autre entreprise) avec comme point de depart du delai de recours le moment ou il a eu connaissance de l’acte (en vertu de la theorie de la connaissance acquise). Le delai de recours peut donc etre indefini pour les tiers en cas d’absence de publicite de l’acte.

Mais, du fait du couplage entre delai de recours et delai de retrait instaure par la jurisprudence Dame Cachet, le delai de retrait devient alors egalement indefini en faveur de l’administration. Cette jurisprudence (arret d’Assemblee Ville de Bagneux du Conseil d’Etat en 1966) fait prevaloir le principe de legalite (l’administration, en l’absence de publicite de l’acte, peut retirer un acte illegal a tout moment) mais entraine une instabilite excessive pour le beneficiaire de l’acte (la periode de fragilite de l’acte devient illimitee en cas d’absence de publicite de l’acte).

Les consequences du couplage des deux delais deviennent alors de plus en plus genantes. Le decret du 28 novembre 1983 impose a l’administration l’indication des voies et delais de recours sur les actes individuels qu’elle notifie, sous peine de delai de recours indefini en faveur de l’interesse. Du fait de la connexion entre les deux delais, l’administration peut oublier volontairement l’indication des voies et delais de recours.

Il en resulte certes un delai de recours indefini au profit du beneficiaire de l’acte mais aussi un delai de retrait indefini au profit de l’administration elle-meme. L’arret d’Assemblee Dame de Laubier de 1997 met fin a cette possibilite pour l’administration de tirer parti de sa propre turpitude en posant la regle selon laquelle le delai de retrait, en cas d’absence de publicite de l’acte, ne peut jamais etre indefini au profit de l’administration (mais seulement au profit des tiers ou du beneficiaire lui-meme).

Cette jurisprudence revient a l’esprit de protection de la stabilite juridique de l’arret Dame Cachet mais introduit une premiere forme de deconnexion des delais (le delai de recours est toujours indefini en cas d’absence de publicite, tandis que le delai de retrait peut ne pas etre indefini meme en cas d’absence de publicite). L’arret Ternon va achever la deconnexion des deux delais et choisir de favoriser la stabilite juridique des situations acquises. B) Favoriser en definitive la stabilite juridique, au detriment du principe de legalite

Les faits complexes de l’arret Ternon montrent en quoi il etait necessaire, en 2001, de modifier un etat de la jurisprudence qui pouvait se reveler injuste a l’egard des administres. En 1983, le president d’un etablissement public regional titularise M. Ternon (recrute par contrat en 1982) en qualite d’attache regional. Cette titularisation est intervenue sur le fondement d’une deliberation de l’EPR annulee par le juge administratif (sur defere du prefet) en raison de sa contradiction avec le statut de la fonction publique territoriale alors recemment adopte.

Mais l’annulation du texte reglementaire est restee sans incidence sur la legalite de la titularisation qui, faute d’avoir ete attaquee dans le delai de recours contentieux, est devenue definitive. L’annulation de la deliberation instaurant un statut illegal a conduit la region a adopter en 1985 un nouveau statut. Un second arrete de titularisation de M. Ternon est donc pris en 1985 (alors que la premiere titularisation est en fait toujours valable). Ce nouveau cadre statutaire et les arretes individuels pris sur son fondement sont annules par le juge pour illegalite.

Cette annulation de la seconde titularisation de M. Ternon conduit la region a considerer a tort l’interesse comme un agent non titulaire, alors que sa premiere titularisation n’est pas caduque. En 1988, M. Ternon cherche a se prevaloir de cette premiere titularisation (apres l’avoir un temps contestee lui-meme, mais de facon peu explicite) : le rejet de cette demande par le president du conseil regional le 25 mars 1988 est analyse par le Conseil d’Etat comme une decision de retrait de l’arrete de titularisation du 30 decembre 1983.

Ce retrait, intervenant plus de quatre ans apres l’acte initial, etait conforme a la jurisprudence Ville de Bagneux, du fait de l’absence de publicite de l’acte a l’egard des tiers. Tant que l’acte restait susceptible d’etre conteste devant le juge administratif, il pouvait etre retire a tout moment. La solution adoptee par le Conseil d’Etat va rendre impossible un tel retrait plus de quatre ans apres la prise de decision. Le juge opere un revirement de jurisprudence et l’applique au cas d’espece.

Il dissocie les delais de recours et de retrait en fixant un delai de retrait totalement pretorien de quatre mois (tandis que le delai de recours reste celui de deux mois) et il dissocie egalement les points de depart des deux delais (point de depart de la publicite de l’acte pour le recours en exces de pouvoir, mais point de depart des la prise de la decision pour le delai de retrait car cette date est reputee connue de l’administration).

Le but poursuivi par l’arret Ternon est d’assurer davantage de stabilite juridique aux administres : on revient a un droit de repentir limite pour l’administration, conformement a la jurisprudence Dame Cachet. Cette regle nouvelle vise a rendre l’administration plus attentive aux decisions qu’elle prend. Pour eviter des solutions injustes a l’egard des administres issues de la connexion des deux delais, le Conseil d’Etat procede a leur decouplage mais suscite du meme coup des consequences qui ont pu etre critiquees.

II- Les suites non desirees : consequences juridiques et critiques doctrinales Malgre son intention louable de favoriser les administres, l’arret Ternon va donner lieu a deux types principaux de critiques : des critiques du point de vue de la methode (le delai de quatre mois fixe de facon purement pretorienne introduit une concurrence entre le juge et le legislateur quant a la question du droit du retrait) et des critiques du point de vue du contenu (sous couvert de favoriser l’administre, cette nouvelle regle complexifie un droit du retrait deja peu lisible).

A) Une concurrence entre le juge administratif et le legislateur La formulation tres generale du considerant de principe (qui ne se borne pas du tout au cas d’espece mais pose une regle nouvelle dans le cadre solennel de l’Assemblee) et le delai fixe de facon totalement pretorienne a quatre mois evoquent l’arret de reglement pourtant prohibe.

Cependant, ce considerant reserve le cas des dispositions legislatives ou reglementaires contraires, ce qui tend a montrer que le juge cherche a preserver le role du legislateur. Le fait de reserver le cas des dispositions legislatives ou reglementaires contraires signifie egalement que le juge ne cherche pas a enoncer un nouveau principe general du droit administratif mais seulement une regle jurisprudentielle (donc modifiable).

Par ailleurs, on peut reprocher a l’arret Ternon, en fixant cette regle nouvelle et generale du delai de quatre mois, d’empieter sur un domaine dont le legislateur avait commence a se saisir : en effet, la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations du 12 avril 2000 avait commence a legiferer le droit du retrait en reglant le cas des decisions implicites d’acceptation dans son article 23. Bien sur l’arret Ternon respecte le contenu de ces dispositions legislatives en reservant le cas des decisions implicites d’acceptation, mais il n’en reste pas moins qu’il concurrence l’? vre du legislateur. B) Une complexification du droit du retrait La nouvelle regle posee par l’arret Ternon ne clot pas la question du droit du retrait : on ne peut pas parler d’un delai general de retrait egal a quatre mois. En effet, il reste de nombreux cas qui ne sont pas couverts par la nouvelle jurisprudence : tous les actes non createurs de droits (dont le retrait, en cas d’illegalite, est possible sans condition de delai) et notamment les ctes reglementaires (retirables a tout moment, meme pour opportunite, en vertu du principe de mutabilite des reglements), les actes relevant de dispositions legislatives ou reglementaires specifiques (notamment les decisions implicites d’acceptation dont le regime est fixe par l’article 23 de la loi DCRA du 12 avril 2000) et les actes sui generis (ni individuels, ni reglementaires, parfois dits « collectifs » telle la declaration d’utilite publique).

Cette diversite des regles aboutit a un eclatement de la matiere du droit du retrait et la volonte de l’arret Ternon d’assurer la stabilite juridique des situations se trouve en contradiction avec le manque de lisibilite du droit du retrait du fait de sa complexification. On peut seulement esperer une unification du droit du retrait (peut-etre par une extension du delai de quatre mois a d’autres hypotheses) sous l’influence du legislateur.

La jurisprudence Ternon ne met certes pas fin a toutes les difficultes inherentes au droit du retrait du fait du caractere attentatoire de celui-ci aux situations juridiques acquises par les administres, mais il tente du moins de s’inscrire dans un mouvement general en faveur des droits des administres. Sur ce point, l’arret Ternon est conforme a l’esprit de la loi du 12 avril 2000 qui vise la transparence des actions de l’administration et la securite juridique des administres.