Synthese : La regulation du service public de l’electricite « Le service public de l’electricite a pour objet de garantir l’approvisionnement en electricite sur l’ensemble du territoire national, dans le respect de l’interet general.
Dans le cadre de la politique energetique, il contribue a l’independance et a la securite d’approvisionnement, a la qualite de l’air et a la lutte contre l’effet de serre, a la gestion optimale et au developpement des ressources nationales, a la maitrise de la demande d’energie, a la competitivite de l’activite economique et a la maitrise des choix technologiques d’avenir, comme a l’utilisation rationnelle de l’energie… »(article 1 de la loi relative aux service public d’electricite)
Le service public de l’electricite comme tout secteur concurrentiel originellement gere par l’Etat et des entreprises publiques a fait l’objet d’un long processus de liberalisation impulse par l’Union Europeenne. De nombreuses directives et textes reglementaires sont venus reglementes cette ouverture du marche a la concurrence. Tout comme dans le secteur ferroviaire, la France a emis et emet toujours des reticences a cette trop grande liberalisation.
La politique energetique de la France vise a garantir la securite d’approvisionnement des Francais, a contribuer a la competitivite economique du territoire, a preserver l’environnement et a assurer a chacun un acces
Paul Champsaur, le Gouvernement a recemment decide de mettre en place une nouvelle organisation du marche de l’electricite conciliant une forte regulation et un encouragement au developpement de la concurrence. Mais, davantage qu’une etape juridique supplementaire, cette loi constitue une reponse a une situation de fait : la persistance de la position dominante de l’operateur historique sur le marche francais. Cette situation etait de plus en plus contestee par la Commission europeenne, et a conduit le gouvernement francais a faire evoluer sa legislation.
Le projet de loi adoptee par l’Assemblee generale portant nouvelle organisation du marche de l’electricite devrait contribuer a mettre en place une regulation efficace du marche en permettant aux consommateurs de continuer de beneficier des meilleurs prix tout en encourageant l’innovation et la faculte de choix. Mais cette loi est egalement tres critiquee. Ainsi il convient de se poser la question si l’ouverture totale du marche de l’electricite a la concurrence est reellement conciliable avec la notion de service public ?
Le service public de l’electricite s’est certes ouvert a la concurrence mais cette liberalisation n’est que relative et reste limitee en pratique (I). Il apparait egalement qu’une telle liberalisation necessite un equilibre entre concurrence et regulation (II). I. Le service public de l’electricite, une mise en concurrence incontestable mais limitee en pratique L’entree en vigueur de l’Acte Unique Europeen le 1er janvier 1987, a ouvert la voie vers un marche unique europeen.
Tout comme le secteur ferroviaire, le marche de l’electricite s’est liberalise de facon progressive, jusqu’a l’adoption de la directive 96/92/CE concernant les regles communes pour le marche interieur de l’electricite. Ce texte a prevu une ouverture progressive du marche, par etapes en 1997, 2000 et 2003 (A). Mais si l’ouverture a la concurrence du marche de l’electricite est aujourd’hui incontestable, il n’en reste pas moins limite en pratique (B). A. Les principes du droit communautaire La voie vers une uniformisation d’un marche europeen de l’electricite fut un long processus de negociation.
Le texte fondateur de cette liberalisation est la directive 96/92/CE qui concerne les regles communes pour le marche interieur de l’electricite. La loi du 10 fevrier 2000 relative au service public de l’electricite traduit cette directive et prevoit que les consommateurs dont la consommation depasse un seuil, peuvent opter pour des offres de marche. Une deuxieme directive a ete adoptee le 26 juin 2003, la directive 2003/54/. Elle envisage l’ouverture du marche au 1er juillet 2004 aux clients professionnels puis, a compter du 1er juillet 2007, a l’ensemble des consommateurs.
La loi du 9 aout 2004 relative au service public de l’electricite et aux entreprises electriques et gazieres a transpose ces obligations europeennes en droit interne, et dans le meme temps a transforme en societes anonymes les operateurs historiques EDF et GDF afin de leur permettre de faire face a la concurrence et d’agir sur le marche europeen (article 7 de la loi du 9 aout 2004). Puis la loi du 7 decembre 2006 relative au secteur de l’energie a acheve la transposition, et a autorise l’Etat a devenir actionnaire minoritaire dans GDF, en vue de la fusion de l’operateur historique avec Suez.
La loi apportait egalement une solution a la forte hausse des prix de l’energie sur les marches a partir de 2004, en permettant aux clients domestiques de revenir aux tarifs reglementes sous certaines conditions et en instaurant pour les clients industriels un tarif reglemente transitoire d’ajustement du marche (TaRTAM). Enfin le projet de loi de nouvelle organisation du marche de l’electricite (loi NOME) a dernierement ete adopte par l’Assemblee nationale, le 24 novembre 2010. Ce projet de loi repond aux exigences du troisieme « paquet energie » essentiellement traduites par deux directives : Les directives 2009/72/CE et 2009/73/CE.
Ce troisieme paquet energie marque une nouvelle etape dans l’ouverture a la concurrence du marche de l’electricite, il illustre notamment la necessite d’un equilibre entre concurrence et regulation, nous developperons cette idee dans un deuxieme point. Les directives 2009/72/CE et 2009/73/CE presentent essentiellement cinq nouveaux axes. Elles prevoient notamment la separation entre les activites de transport, et les activites de reseau ; laissant aux Etats membres le choix de creer soit un gestionnaire de reseau independant, soit un gestionnaire de transport independant.
Autre disposition importante, les directives soulignent le droit pour le consommateur de choisir son fournisseur d’electricite et renforcent les droits des consommateurs. La promotion de la cooperation regionale entre les autorites de regulation et entre les gestionnaires de reseau de transport et le renforcement des obligations des gestionnaires des reseaux de distribution d’electricite et des gestionnaires de reseau de transport sont egalement deux objectifs definis dans ces deux directives. Enfin la derniere disposition, et pas des moindres, concerne les autorites de regulation.
En effet le troisieme paquet energie renforce ces autorites et mentionne l’importance de leur independance vis-a-vis des Etats membres. Elles se voient ainsi beneficier de nouvelles mission telles que la fixation des tarifs reglementes de transport et de distribution, le suivi des regles de securite et de fiabilite du reseau… ) ainsi que de pouvoirs importants (enquetes sur le fonctionnement des marches, acces aux informations des entreprises, sanctions effectives, proportionnees et dissuasives… ). La liberalisation du marche de l’electricite fut un processus long et ifficile et meme si la mise en concurrence est aujourd’hui un droit incontestable, elle est encore limitee dans les faits. B. Une concurrence limitee en pratique et une situation francaise contestee par l’Union Europeenne En effet, meme si les marches interieurs des Etats membres sont normalement ouvert a la concurrence et unifie dans un marche europeen, il apparait nettement que la France emet encore quelques reticences et limite en pratique cette mise en concurrence. Le probleme essentiel qui limite cette concurrence est la position dominante de l’operateur historique sur le marche.
Effectivement depuis la nationalisation de l’entreprise Electricite de France en 1946, l’ensemble du marche etait gere par l’operateur historique, EDF, en situation de monopole. EDF controle aujourd’hui encore l’essentiel des activites electriques. L’entreprise controle par exemple l’integralite de la filiere de production nucleaire, ainsi que 77 % des capacites hydrauliques et 58 % des autres moyens de production du parc d’electricite. EDF assure 90 % de la production nationale et la quasi-totalite de la production de base (la production de base etant celle qui couvre la partie reguliere de la consommation de l’annee).
Les activites de transport et de distribution d’electricite sont quant a eux des monopoles naturels, les lignes ne pouvant pas etre partagees. Neanmoins, les directives prevoient que leur gestion doit etre independante des activites de production, afin « d’assurer un acces aux infrastructures dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires ». Le transport est assure en France par RTE, qui est une filiale d’EDF dotee d’une totale autonomie de gestion, tandis que la distribution est assuree par ERDF, autre filiale d’EDF egalement autonome. L’activite de fourniture fut l’activite la plus liberalisee.
Des operateurs ne disposant pas de moyens de production en France ont fait leur apparition sur le marche national, entrainant le developpement d’un marche de gros de l’electricite. En plus de ces limites imposees du fait de cette domination de l’operateur historique sur le marche, l’Union Europeenne a conteste certaines pratiques francaises, et la France a d’ailleurs fait l’objet de mise en demeure. La Commission Europeenne a ainsi engagee deux procedures contentieuses contre l’Etat Francais. Tout d’abord, par un avis du 4 avril 2006, elle a engage une procedure en manquement contre la France pour mauvaise mise en ? vre de la directive 2003/54. La Commission considere que les tarifs reglementes constituent un obstacle a l’ouverture des marches. Effectivement, la France a prefere conserver, pour son marche interieur, un systeme de tarifs reglementes de vente d’electricite, fournis par les operateurs historiques Les consommateurs ont le choix entre des offres de marche et des offres reglementees. Ces tarifs reglementes sont fondes sur les couts complets d’EDF, dont l’essentiel de la production provient de centrales nucleaires et hydrauliques donc plus competitive que les prix europeens base sur des centrales au charbon ou au gaz.
Cette procedure pourrait deboucher sur une condamnation sous astreinte a la suppression des tarifs reglementes. Le 13 juin 2007, la Commission a ouvert une procedure d’examen au titre des aides d’Etat. Elle considere cette fois que ces tarifs reglementes et le TaRTAM (tarif reglemente transitoire d’ajustement du marche) peuvent constituer des subventions publiques et ainsi de fausser la concurrence sur le marche interieur. La commission pourrait alors exiger le remboursement total de ces aides versees aux entreprises francaises. Meme si le gouvernement francais refuse expressement les reproches qui lui sont fait.
Il les reconnait indirectement en prenant les devants et en mettant en place un nouvelle reforme. Cette reforme s’est traduite par la realisation d’un projet de loi, projet relatif a une nouvelle organisation du marche de l’electricite (NOME), adoptee le 24 novembre dernier par l’Assemblee Nationale. La Commission a ainsi fait savoir a la France que si cette reforme voyait le jour, elle abandonnerait les procedures engagee contre la France. Cette nouvelle loi prevoit une reorganisation du marche de l’electricite fondee sur un equilibre entre regulation et encouragement de la concurrence.
Mais quelles sont actuellement les activites de regulation de ce marche ? Que preconise la loi NOME en matiere de regulation et que va-t-elle changer reellement ? L’entreprise EDF doit-elle avoir peur de cette reorganisation ? II. Le necessaire equilibre entre concurrence et regulation La prochaine loi NOME, relative a la reorganisation du marche d’electricite preconise un equilibre necessaire entre regulation et concurrence, elle renforce notamment les pouvoirs des autorites de regulation deja existantes comme la commission de regulation de l’electricite (A).
La loi NOME est avant tout une reponse a une situation de fait expose precedemment : la position dominante occupee par l’operateur historique sur le marche francais, situation de plus en plus contestee par L’Union Europeenne. Mais quels seront ses effets reels ? aura telle pour aboutissement de supprimer les tarifs reglementes ? d’augmenter les prix ? la fin du monopole de fait d’EDF ? (B) A. Les autorites de regulation de l’electricite L’autorite de regulation de l’electricite principale est la CRE, la commission de regulation de l’electricite.
Elle a ete cree en 2000, elle dispose d’un statut garantissant l’independance des missions generalement devolues aux autorites administratives independantes. Elle comprend un college et un comite de reglement des differents et des sanctions. L’autonomie de cette commission est garantie par l’article 35 de la loi du 10 fevrier 2000, « Les membres et agents de la Commission de regulation de l’energie exercent leurs fonctions en toute impartialite, sans recevoir d’instruction du Gouvernement, ni d’aucune institution, personne, entreprise ou organisme ».
Cet article impose egalement aux agents et personnels de cette autorite le secret professionnel. Le college des commissaires comprend le president du college, nomme par decret du President de la Republique, deux vice-presidents, nommes respectivement par le President de l’Assemblee nationale et le President du Senat, deux membres nommes respectivement par le president de l’Assemblee nationale et le president du Senat, un membre nomme par le president du Conseil economique et social, un membre nomme par decret et deux representants des consommateurs d’electricite et de gaz naturel, nommes par decret.
Leur mandat est de six ans non renouvelable. Ils sont irrevocables, a l’exception des cas de demission d’office, d’empechement ou de manquement grave. Les regles d’incompatibilites, fixees par la loi et les garanties d’independance interdisent tout cumul de la qualite de membre du college avec un mandat electif national ou europeen, et interdisent toute prise d’interet directe ou indirecte dans une entreprise du secteur de l’energie. Un comite de reglement des differents et des sanctions a egalement ete cree par la loi du 7 decembre 2006.
Pour ce qui est des moyens de fonctionnement, les credits necessaires au fonctionnement sont proposes par la commission au ministre charge de l’energie pour etre inscrits dans la loi de finances et le president de la CRE en est l’ordonnateur. Ses missions essentielles consistent a « veiller au bon fonctionnement des marches de l’electricite et du gaz naturel, a ce que les conditions d’acces aux reseaux d’electricite et de gaz naturel n’entravent pas le developpement de la concurrence».
La CRE, propose les tarifs d’utilisation des reseaux publics d’electricite aux ministres charges de l’economie et de l’energie qui disposent d’un delai de deux mois pour s’y opposer. (art. 4 loi 10/2/2000 | art. 7 loi 03/01/2003) Elle est destinataire des contrats (conclus entre les gestionnaires des reseaux et les utilisateurs) et protocoles (lorsque gestionnaire et utilisateur ne sont pas des personnes morales distinctes) d’acces aux reseaux (art. 3 loi 10/02/2000 | art. 2 loi 03/01/2003) Elle peut prononcer des sanctions, en cas de manquement a ses obligations par un gestionnaire, un operateur, un exploitant ou un utilisateur d’une infrastructure d’electricite ou de gaz. Autres missions generale : la CRE veille au bon fonctionnement et au developpement des reseaux et infrastructures d’electricite et de gaz naturel, elle est garante de l’independance des gestionnaires de reseaux d’electricite et de gaz.
Et enfin, elle doit veiller au bon fonctionnement des marches electriques et gaziers, elle doit permettre de concilier concurrence et mission de service public. La CRE fait notamment une evaluation du montant des charges imputables aux missions de service public qui font l’objet d’une compensation integrale dans les conditions prevues a l’article 5-I de la loi du 10 fevrier 2000. La CRE exerce egalement une mission de surveillance des marches de l’electricite et du gaz naturel, concretisee ses pouvoirs d’enquete et de sanction.
Il existe egalement d’autres autorites de regulation notamment au niveau europeen : le CEER (Conseil des regulateurs europeens de l’energie) rassemble les regulateurs des vingt-cinq Etats membres de l’Union Europeenne et de deux Etats membres de l’Espace economique europeen (EEE), la Norvege et l’Islande. Ces autorites de regulation verront leurs missions renforcees avec la loi NOME, loi relative a la nouvelle organisation du marche de l’electricite. B.
La loi NOME, une nouvelle organisation du marche de l’electricite La loi NOME constitue la prochaine etape de l’ouverture des marches de l’electricite a la concurrence. Elle reprend en grande partie les conclusions du rapport de la Commission Champsaur. Le projet de loi NOME a ete adopte par l’Assemblee generale ce 24 novembre, il s’apprete a passer en deuxieme lecture au senat. Apres approbation des senateurs et des deputes, la loi NOME devrait entrer en application debut 2011.
La loi NOME programme theoriquement la disparition des tarifs reglementes, qui sont les tarifs fixes par le ministere de l’energie pour les entreprises. C’est donc l’ouverture totale a la concurrence pour les professionnels. Elle inscrit egalement dans les textes, le partage de l’electricite issue des centrales nucleaires francaises entre les fournisseurs d’electricite. EDF se verra ainsi contraint de ceder l’electricite a ses concurrents (GDF Suez, Poweo, Direct Energie…) a un prix inferieur a celui qu’il pratique actuellement.
D’apres le projet actuel de loi NOME, le volume maximal qu’EDF pourrait etre amene a ceder a ses concurrents serait de 120 TWh par an, soit un peu moins d’un tiers de la production nucleaire francaise. Les fournisseurs d’electricite alternatifs beneficieraient ainsi d’un « droit d’acces regule a l’electricite de base pour la periode transitoire ». Le volume maximal et le prix de cession seraient cependant fixes chaque annee par les ministres en charge de l’economie et de l’energie, apres avis de la Commission de Regulation de l’Energie.
Le volume accorde a chaque fournisseur dependra notamment de son portefeuille de clients, des perspectives d’evolution de celui-ci, afin de tenir compte de la part de marche des differents fournisseurs alternatifs. Enfin, la loi NOME prevoit une reforme de l’organisation de la Commission de Regulation de l’Energie (CRE), qui ne devrait plus compter que cinq membres (un president et quatre commissaires) au lieu de neuf a l’heure actuelle dont les competences seraient elargies.
Le mandat des commissaires serait de six ans non renouvelables. Elle definit egalement les modalites de nomination des commissaires : nomination par decret du president et d’un commissaire, nomination d’un deuxieme commissaire par le president de l’Assemblee nationale, nomination d’un troisieme commissaire par le president du Senat et nomination d’un quatrieme commissaire par le president du Conseil economique et social. Ces competences seraient elargies.
Elle se verrait conferer un « role d’arbitre et de gendarme du partage de la rente nucleaire, fixant les prix et reglant les litiges entre fournisseurs ». La CRE et l’Autorite de la Concurrence produiront egalement des rapports sur le dispositif de cession d’electricite de base par EDF a ses concurrents. Elle propose egalement que le gouvernement produise un rapport d’evaluation au 31 decembre 2015 au plus tard, puis tous les cinq ans par la suite. Elle serait chargee par la loi NOME de fixer le volume d’electricite qui reviendrait a chaque fournisseur.
Cette loi reorganiserait donc completement le marche de l’electricite francais, et, remettrait en cause la position dominante de l’operateur historique EDF, qui perdrait ainsi le monopole de la rente nucleaire jusqu’ici lui revenant essentiellement du fait d’une faible concurrence. Cette loi suscite donc de nombreuse controverse dans le camp d’EDF. Effectivement, la loi NOME constitue un risque direct pour sa position dominante sur le marche de l’electricite francais. C’est ainsi qu’Henri Proglio a denonce la loi NOME des la fin octobre 2009, alors qu’il n’etait pas encore entre en onction a la presidence d’EDF. Il s’est en effet exprime devant les membres de la Commission des Affaires economiques de l’Assemblee Nationale et a annonce qu’il resisterait autant que possible au « pillage » d’EDF eventuellement impose par la loi NOME. Les syndicats ouvriers sont eux aussi particulierement hostiles a la loi NOME. La CGT parle ainsi de « deconstruction du systeme electrique francais » et adopte une vision particulierement negative de la loi NOME. Le syndicat FO a lui demande au gouvernement de « renoncer au projet de loi NOME ».
La CFDT d’EDF s’est exprimee elle en disant simplement « arretez la casse d’EDF ». Pour eux, la loi constituerait un « cadeau empoisonne pour la concurrence sur le dos des consommateurs ». La CFDT d’EDF argumente en effet que la rente nucleaire ne peut etre redistribuee a tous les francais qu’au travers de tarifs reglementes proposes par un operateur public. Leur principale crainte etant l’augmentation sans precedant des tarifs pour le consommateur. Apres un long processus de negociations depuis l’avenement du marche unique europeen, le marche de l’electricite s’est progressivement ouvert a la concurrence.
Aujourd’hui l’essentielle des activites sont ouvertes a la concurrence pour tous les consommateurs et pour tous les professionnels. Conformement au droit communautaire, la France a elle aussi du s’inscrire dans ce processus de liberalisation malgre de nombreuses reticences. Elle a par ailleurs fait l’objet de procedures contentieuses engagees par la Commission Europeenne, considerant que la France ne respecte pas les directives. La position dominante de l’operateur historique ou encore les tarifs reglementes sont autant d’obstacle a la libre concurrence.
Malgre des autorites de regulation charge de veiller a la bonne transposition des directives et a la conciliation entre service public et ouverture a la concurrence, la France est encore loin de remplir toutes les exigences de l’Union Europeenne, ce que l’UE commence a lui reprocher. Afin de prendre les devants, et pour que l’UE abandonne les poursuites engagee contre l’Etat Francais, le gouvernement a mis en place une nouvelle reforme et une nouvelle loi : la loi relative a la nouvelle organisation du marche de l’electricite, loi NOME, adoptee recemment par l’Assemblee Nationale et le Senat en premiere lecture.
Si tout se passe bien elle devrai donc rentrer en vigueur au debut de l’annee 2011. Cette loi est une etape essentielle pour permettre de concilier ouverture a la concurrence et regulation, et pour permettre le maintient d’un service public de l’electricite. Elle est cependant tres controversee notamment par les dirigeants d’EDF et les syndicats d’ouvriers. Cette loi fait peur, elle signerai en quelque sorte la mort du monopole de fait de l’entreprise EDF et reorganiserai totalement le marche de l’energie en France, depuis toujours lie aux pouvoirs publics.
