La politique en allemagne

La politique en allemagne

Depuis la reunification du 3 octobre 1990, l’Allemagne regroupe 16 Lander (Etats federes) qui disposent chacun d’une souverainete interne, de leur constitution et d’institutions propres, parlement, gouvernement, appareil judiciaire ; ils definissent leur organisation administrative et partagent la souverainete etatique avec l’Etat federal ; ils ont donc la qualite d’Etats. L’exercice des prerogatives etatiques et l’accomplissement des taches de l’Etat incombent aux lander, a moins que la loi fondamentale n’en dispose autrement (art 30).

Chaque Land comprend donc une assemblee deliberante elue au suffrage universel direct (Landtag ou Bugerschaft dans les villes-Etats) et un executif elu par l’assemblee (Landesregierung), dirige par un ministre-President (Ministerprasident). Il applique les mesures federales et sa propre legislation. Chacun de ces gouvernements envoie entre 3 et 6 de leurs membres sieger au Bundesrat. Ces Etats federes ne sont pas des collectivites territoriales au sens juridique du terme.

En Allemagne, ces collectivites territoriales se caracterisent par 3 elements constitutifs : l’autonomie administrative, la competence d’attribution et l’exigence de disposer d’organes elus au SUD. La loi fondamentale definit les arrondissements (Kreise) et les communes comme entites constitutives du Land ; ils constituent ensemble les collectivites territoriales. Il existe 323 arrondissements (Kreise) et 13854 Communes (Gemeinden). L’article 28 al 2 de la loi fondamentale pose

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le principe de la libre administration (Selbstverwaltung) des collectivites territoriales et de regroupements de communes dans le cadre des lois qui les reglementent.

Ce droit des collectivites territoriales est egalement repris par les Constitutions des Lander ; ce sont les lander qui elaborent la reglementation regissant les collectivites territoriales (art 70 al 1 de la loi fondamentale). Le statut des collectivites territoriales est regle par les codes communaux des Lander. Les collectivites territoriales disposent de la personnalite morale et jouissent d’une autonomie administrative vis-a-vis de l’Etat. Elles disposent de competences qui leur ont ete attribuees soit par la Constitution, soit par une loi, de facon globale ou enumerative, s’agissant de domaines specifiques.

Mais les statuts des collectivites territoriales recouvrent une grande diversite, resultant de l’histoire et du fait que la competence legislative en la matiere appartient aux Lander. Les 323 arrondissements (Kreis ou Landkreis) constituent le niveau supra-communal ; ils regroupent plusieurs communes a taille variable, a l’exclusion des grandes metropoles qui ont un statut a part, mais gerent les memes competences que les arrondissements (Kreise). Outre les 323 arrondissements, on denombre 112 villes assimilees a un arrondissement (Stadtkreise ou kreisfreie Stadte).

Pour y etre assimilee la ville doit comporter au moins 50 000 habitants (en Baviere) ou plus de 100 000 (En Hesse et en Rhenanie du Nord-Westphalie). Le statut particulier des arrondissements (Kreise) est arrete dans les codes d’arrondissement des Lander (Landkreisordnung). Ils gerent en general une population de 100 000 a 300 000 habitants. Il existe a cote de l’administration propre du Landkreis en tant que collectivite territoriale, une administration deconcentree du Land qui gere les competences du Land.

Les Kreise (arrondissements) exercent les competences que les petites communes, notamment rurales, ne peuvent exercer seules au regard de leurs moyens en personnels et financiers. Ils constituent ainsi une sorte de cooperation intercommunale, puisque les communes doivent ceder la place a l’arrondissement (Kreis) dans les domaines de ses competences. Les arrondissements (Kreise), collectivites territoriales, possedent un pouvoir d’organisation, de recrutement et de gestion du personnel, un pouvoir financier et budgetaire, le pouvoir d’edicter des regles de droit.

Ils possedent egalement un droit au nom, au sceau de service, aux armoiries et au drapeau. L’etendue de leurs competences supra-communales est definie par rapport a l’echelon communal : les taches des arrondissements (Kreise) sont complementaires et compensatoires. Les domaines concernes concretement sont la construction et l’entretien des routes intercommunales, l’amenagement du territoire au niveau du Landkreis, l’entretien des parcs naturels, l’aide sociale et l’aide a la jeunesse, la construction et l’entretien des hopitaux, des lycees, des ecoles professionnelles, la collecte et la gestion des rdures menageres. Un certain nombre de ces competences peuvent aussi etre transferees a des communes suffisamment grandes moyennant une prise en charge partielle ou totale des couts. Le principe de subsidiarite permet de trancher le conflit de competences en faveur de l’echelon territorial le plus apte a exercer la competence. Outre ces competences obligatoires definies par les lois, il existe des competences facultatives :la construction et l’entretien des bibliotheques, la promotion du tourisme, de l’economie, la construction de terrains de sport… Tout depend alors de la volonte politique. | Du point de vue organique, les arrondissements (Kreise) sont autonomes et fondent leur action sur des organes librement elus. Ils possedent une assemblee deliberante (Kreistag), elue au suffrage universel direct; elle est l’organe de representation, sa composition varie en fonction de la taille de l’arrondissement ( entre 26 et 129 elus au Bade-Wurtemberg). Le mode de scrutin des elections est un scrutin majoritaire a un tour, le candidat qui a obtenu la majorite relative des voix dans une circonscription obtient le siege.

Ce mode d’election defavorisant les petits groupes, le code des arrondissements (Landkreisordnung) peut prevoir des systemes de perequation des sieges. L’assemblee (Kreistag) est elue pour 5 ans au Bade-Wurtemberg. La partie la plus representee a l’assemblee est celle des maires, ce qui peut poser des problemes de priorite entre communes et arrondissements. Du point de vue de sa competence, l’assemblee beneficie d’une presomption generale de competences. Elle decide de toutes les affaires de l’arrondissement (Kreis) tant que la loi n’attribue pas la competence au president de l’arrondissement (Landrat).

Elle decide de l’ediction de reglements, arrete le budget, recrute le personnel et elit le president de l’arrondissement. L’assemblee d’arrondissement peut deleguer des competences au president, ainsi qu’a des comites ou conseils de l’assemblee (Kreisrat/Kreisausschuss), organes restreints composes d’elus de l’assemblee sous la presidence du Landrat. Ils ont souvent des competences importantes. Le President de l’arrondissement (Landrat) est elu par l’assemblee ou au suffrage universel direct selon les Lander, pour une periode de 8 ans.

Il en assure la presidence sans avoir le droit de vote. Le ministere de l’interieur du Land possede un droit de participation dans la selection du candidat. Le candidat ayant obtenu la majorite absolue est elu. Le Landrat est a la fois president de l’assemblee et chef de l’administration de l’arrondissement. Il prepare et execute les decisions de l’assemblee ; il dispose d’un droit de veto a l’encontre des decisions de l’assemblee en infraction avec la loi. Il peut decider un refere en cas d’urgence.

Il est oblige d’informer l’assemblee sur toutes les affaires qui concernent l’arrondissement (Kreis). Il est responsable des taches confiees a l’administration de l’arrondissement (Landratsamt) et decide dans les domaines ou la competence lui a ete conferee par la loi ou par delegation de l’assemblee. Le president est le superieur hierarchique du personnel de l’arrondissement (Kreis), mais aussi le chef hierarchique des fonctionnaires du Land qui composent l’administration de l’arrondissement, qui est egalement une circonscription administrative du Land.

L’appareil administratif de l’arrondissement (Landratsamt) correspond donc a la structure bicephale de l’arrondissement (Kreis), on y trouve des fonctionnaires qui relevent de l’arrondissement (Kreis) ou du Land. Le Landrat est de surcroit l’autorite de controle administratif des communes appartenant a l’arrondissement (Kreis). Le role du president de l’arrondissement (Landrat), essentiel, constitue un tremplin important.

Le controle des arrondissements (Kreise) en tant que collectivites territoriales est assure par les autorites intermediaires deconcentrees du Land (Regierungsprasidium), qui sont elles-memes sous le controle du ministere de l’interieur du Land. Les procedures de controle sont calquees sur celles des communes. Dans le cadre de leurs competences etatiques, les Landratsamter sont, comme administration deconcentree du Land, sous le controle des autorites du Land. L’organisation communale varie selon les Lander, mais l’unite de base des collectivites locales decentralisees allemandes est la commune.

Elles sont actuellement au nombre de 14 865. Les nouveaux Lander de l’Est de l’Allemagne, qui ne comptent que 16,4 millions d’habitants sur une population totale d’environ 82,2 millions de personnes, possedent presque le meme nombre de communes (7 500 environ) que les Lander de l’Ouest. Ils n’ont pas en effet participe a la reforme de regroupement des communes dans l’ancienne Republique federale des annees 1965 a 1977. Le statut des communes est regi par le principe d’autogestion (art 28 al 2), mais la definition detaillee de ce statut est de la competence legislative des Lander.

Ainsi la commune a en charge toutes les affaires locales. Elle possede des prerogatives que l’on peut qualifier de « droits regaliens » des communes. Elle detient le pouvoir territorial, financier, de planification et de developpement, d’amenagement de l’espace, de recrutement et de gestion du personnel, de reglementation en tant qu’unite decentralisee (Satzungsrecht) dans le domaine de leur libre administration,; elle est aussi competente en matiere de culture locale. Le regime interne et l’organisation institutionnelle des communes n’ont pas ete homogenes, en raison de l’histoire.

On trouvait historiquement 4 systemes : celui du conseil en Allemagne du Nord, celui du Magistrat en Hesse et au Schleswig-Holstein, celui du maire en Hesse et en Sarre et le systeme du Conseil en Allemagne du Sud. Apres la reunification et diverses mesures visant a mettre la democratie directe plus en avant, on trouve dans les Lander a grande superficie deux grands systemes, le systeme du Magistrat ou le systeme du conseil de l’Allemagne du Sud, qui ont survecu a la transformation des regimes au cours des annees 1990-2000. Le systeme du Magistrat n’est plus applique qu’en Hesse et a Bremerhaven.

Il est organise autour de deux organes principaux, le conseil municipal et le Magistrat. Le conseil municipal est l’organe deliberant elu pour 4 ans ; il elit en son sein le President (Stadtprasident, Stadtverordnetenvorsteher) qui exerce ses fonctions a titre benevole. L’organe executif est constitue du Magistrat, organe collegial compose par le maire et ses adjoints, qui sont tous des fonctionnaires elus pour 6 ans. Le maire fait partie de cet organe et est elu depuis peu au SUD. Chacun des 2 organes possede un domaine propre de competences.

Le Magistrat represente la commune a l’exterieur et gere l’administration communale. Il prepare les deliberations du Conseil municipal et execute ses decisions. Il possede egalement un droit d’opposition par rapport au conseil s’il considere qu’une de ses decisions est illegale. Le systeme du Conseil de l’Allemagne du Sud est devenu le systeme preponderant ; il est choisi par tous les Lander a grande superficie et s’applique au Bade-Wurtemberg, en Baviere, en Rhenanie du Nord-Westphalie, en Basse-Saxe. Il se fonde sur deux organes, le maire et le conseil municipal ; il confere une position tres importante au maire.

Le maire est elu directement par la population pour une periode de 8 ans et detient des pouvoirs forts par rapport au conseil municipal. Il preside le conseil municipal et est le chef de l’appareil administratif de la commune. Le Conseil municipal est elu au suffrage universel pour 5 ans ou 3 ans, sa taille varie entre 8 et 60 representants en fonction de la population de la commune. Au Bade-Wurtemberg le mode de scrutin est proportionnel a un tour. Le Conseil municipal decide de toutes les affaires communales qui ne tombent pas expressement dans la competence du maire ou lui ont ete deleguees.

Le Conseil municipal decide de la nomination des membres des comites du Conseil, des adjoints au maire (Beigeordnete), de la prise en charge des competences facultatives par la commune, des reglements communaux (Satzungen), de la modification du territoire de la commune, de la delegation de competences au maire, du reglement du regime juridique des employes communaux. Par exemple au Bade-Wurtemberg, un quart des conseillers municipaux peuvent demander a etre informes par le maire sur un dossier specifique. Le Conseil peut poser des questions ecrites ou orales au maire.

De son cote, le Conseil doit informer la population de toutes les questions importantes de la commune ; il doit tenir au minimum, une fois par an, une assemblee generale avec les citoyens pour discuter des affaires importantes de la commune. Il est oblige d’y proceder lorsqu’un certain quorum de citoyens le demande par ecrit, c’est egalement le cas pour l’inscription d’une affaire a son ordre du jour. Le conseil municipal peut decider, a la majorite des 2/3, l’organisation d’un referendum des citoyens sur une affaire importante, un certain quorum de citoyens peut egalement e demander. Le maire dans ce systeme est a la fois president du conseil municipal avec droit de vote, chef de l’executif municipal et representant de la commune. Il participe a la preparation et a la prise de la decision, comme a son execution ; il est elu au SUD, s’il obtient la majorite absolue des voix exprimees au premier tour ou la majorite relative au second. Le maire est un fonctionnaire elu, qui est appele a exercer ses fonctions a plein temps ; dans les communes de moins de 2000 habitants, il peut avoir un statut de benevole, en fonction de l’option prise par la commune.

Pendant son mandat le maire ne peut pas etre censure par le Conseil. Parmi les attributions les plus importantes du maire figurent la preparation des seances et la presidence du Conseil, l’execution des decisions, les decisions en refere, la direction de l’administration communale, la direction de l’organisation interne de l’administration, la prise en charge des affaires quotidiennes de la commune, les taches deleguees par la loi ou le conseil municipal. Le maire possede dans les faits une reelle maitrise de la politique communale.

Le controle des actes de la commune est un controle de legalite (rechtsaufsicht). Il porte sur la compatibilite des actes des communes avec la hierarchie des normes provenant soit du Bund soit du Land. Ce controle de legalite ne comporte pas d’appreciation de l’opportunite. La structure du controle est definie dans chaque Land par le code municipal. En Bade-Wurtemberg, par exemple, ce sont les Regierungsprasidien qui exercent le controle sur les villes de plus de 20 000 habitants et les Landratsamter qui exercent le controle sur les communes en dessous de ce seuil.

En principe ce controle s’exerce a  posteriori, par plusieurs moyens : droit de l’autorite du Land a etre informee si elle le demande, droit de desapprobation, demande d’annulation ou de prise de decision contraire, substitution dans la prise de decision et l’execution forcee, nomination d’un commissaire. Le controle n’est pas systematique ; il ne s’exerce que si l’autorite de controle a eu connaissance de doutes concernant la legalite d’un acte pris par le conseil municipal ou le maire.

Il est plutot rare qu’une action de controle soit menee a l’encontre d’une commune. Un controle de l’opportunite (Fachaufsicht) s’applique aux domaines ou la commune assume des competences deleguees pour le compte du Land. C’est un controle a priori et a posteriori, qui peut prendre en compte l’exercice du pouvoir discretionnaire de la commune. Les autorites de controle doivent etre informees par les organes communaux de l’exercice des competences confiees par delegation ; elles peuvent ainsi donner des instructions generales ou detaillees.

Les communes et les arrondissements peuvent entamer des recours devant les tribunaux administratifs contre les mesures prises par les autorites de controle dans le cadre du controle de legalite, ce qui n’est pas le cas pour les mesures prises dans le cadre du controle de l’opportunite. Les particuliers peuvent egalement, selon les regles applicables, contester les decisions des autorites locales. Le controle financier s’exerce sous 2 formes : un controle interne et un controle externe.

Les regles applicables se trouvent dans le code municipal ou dans d’autres dispositions legislatives, propres a chaque Land. Le controle financier interne impose que les villes d’au moins 20 000 habitants soient dotees, a cote de leur administration generale, d’un service special charge du controle interne. Les autres communes peuvent soit creer un tel organe, soit utiliser l’organe d’une autre commune ou encore charger l’un de leur agent de cette competence. Les agents de ces services sont independants et sont directement rattaches au maire.

Le chef de ce service de controle ne peut etre revoque que sur decision motivee, prise a la majorite des 2/3 du Conseil municipal, elle doit etre communiquee a l’autorite du Land chargee du controle de legalite sur les communes. Le controle financier interne comprend la verification courante des operations de caisse de la commune et de ses regies. Il comprend la legalite des operations, la conformite des instructions donnees et l’appreciation du caractere economique et rationnel de la gestion.

Les rapports, notamment le rapport annuel, du service de controle financier interne, doivent etre presentes au maire et debattus en conseil municipal. Le controle financier externe revient aux autorites du Land, chargees du controle general de legalite des communes. Dans la plupart des Lander a ete cree un etablissement specialise ; il est charge du controle financier des communes pour le compte de l’autorite de controle et peut etre compare aux chambres regionales des comptes francaises. – Organisation et evolution, grandes reformes actuelles | |

La decentralisation en Allemagne a connu une evolution grace a plusieurs reformes. La reforme territoriale menee de 1965 a 1977 a permis de reduire le nombre de communes de 25 000 a 8 500. Elle reste toujours en cours dans les nouveaux Lander de la partie orientale de l’Allemagne. 80% des communes possedent moins de 5 000 habitants. 118 grandes metropoles (Kreisfreie Stadte) ont le double statut de ville et d’arrondissement (Kreis). Le nombre de communes a ainsi ete ramene de 25000 a 8500 environ. Depuis la reunification en 1990, une reforme similaire est menee en Allemagne de l’Est.

Ces dernieres annees des reformes du droit des collectivites territoriales de vaste portee ont ete mises en place dans certains Lander, comme la fin de la dualite du poste de maire et de directeur de la ville a la tete de la commune. (Rhenanie-Westphalie, Basse Saxe), introduction de l’election directe des maires, mise en oeuvre d’une participation des citoyens par le biais de referendums. De menues adaptions ont eu lieu dans tous les Lander en fonction de faits ou d’exigences nouveaux. Certains Lander ont introduit ces dernieres annees des clauses experimentales dans les codes des collectivites locales.

Les collectivites locales peuvent ainsi moderniser leurs methodes administratives grace aux techniques du management en les adaptant a leurs besoins et moyens. | L’Allemagne est aujourd’hui la 3e puissance economique mondiale, le pays europeen le plus peuple et l? un des pays fondateurs de l’Europe politique que l’on connait aujourd’hui. C’est un Etat charniere dans la geographie europeenne puisqu’il constitue un passage terrestre entre l’Europe de l’Ouest et Europe de l’Est. Cette montee en puissance a ete rapide puisque la reunification des deux Allemagnes ne s’est produite qu’en 1990.

En effet depuis le lendemain de la Seconde Guerre Mondiale l’Allemagne a ete occupee par les Allies et en 49, divisee en 2 republiques : a l’Est la Republique democratique allemande (RDA) sous influence sovietique et a l’Ouest la Republique Federale d’Allemagne (RFA) sous influence des democraties occidentales (France, Royaume-Uni, Etats-Unis)Durant la guerre froide, ces deux blocs se sont opposes en gelant leurs relations a plusieurs reprises. Par ailleurs le territoire fut a reconstruire car de nombreuses villes comme Dresde ou Berlin furent detruites par le conflit mondial.

Cette division interne a ecarte l’Allemagne de la plupart des relations internationales malgre les tentatives de cooperation amorcees par Konrad Adenauer et le General de Gaulle. En effet comment un territoire divise, une population separee, peuvent-ils prendre toute leur place dans un contexte mondial difficile (sortir de la guerre, decolonisation) ? Le 9 novembre 1989, le Mur de Berlin s’effondre. En plus de la chute de l’URSS, l’effondrement de ce symbole est la premisse d’une reconstruction difficile de la Republique d’Allemagne.

Il faudra attendre le 3 octobre 1990 pour assister a la reunification officielle des 2 Allemagnes (RDA et RFA) en un seul Etat : La Republique federale d’AllemagneDes lors l’Allemagne a pu reunir tous ces atouts pour s’imposer comme l’un des Etats moteur de l’Europe et etre un acteur majeur de la politique internationale. L’Allemagne reunifiee a su gerer l’organisation une politique commune et amenager l’exercice des pouvoirs publics afin de ne plus revivre ce qui s’est passe en 1933 avec l’election d’Hitler. Dans une autre etude nous aurions pu nous interesser aux dimensions economiques mais surtout geographiques de l’Allemagne.

Mais je pense qu’il est plus interessant de nous limiter cette fois-ci a l’aspect politique et institutionnel de l’Etat federal allemand. Effectivement, connaitre le fonctionnement politique permet de comprendre la politique interne de l’Allemagne et a fortiori les relations exterieures. Alors quelles sont les caracteristiques du pouvoir politique en Allemagne ? L’Allemagne est un Etat federal (I) qui permet une representativite locale affirmee et une representation nationale des citoyens. Par ailleurs les acteurs politiques ont des fonctions originales (II). [… L’organisation de la societe en Allemagne se fonde fortement sur les lois federales. Mais, en raison du principe de subsidiarite, les citoyens ont presque exclusivement affaire avec les autorites du Land ou les administrations communales qui agissent au nom du Land. (Principe de subsidiarite : ce qui peut etre gere au niveau local doit l’etre) Cela s’explique par la volonte de la Loi fondamentale de combiner les avantages d’un Etat unitaire avec ceux d’un Etat federal. Au quotidien, les citoyens d’autres Etats sont bien plus souvent confrontes aux representants des autorites federales. … ] [… ] Mais je pense qu’il est plus interessant de nous limiter cette fois-ci a l’aspect politique et institutionnel de l’Etat federal allemand. Effectivement, connaitre le fonctionnement politique permet de comprendre la politique interne de l’Allemagne et a fortiori les relations exterieures. Alors quelles sont les caracteristiques du pouvoir politique en Allemagne ? L’Allemagne est un Etat federal (I) qui permet une representativite locale affirmee et une representation nationale des citoyens.

Par ailleurs les acteurs politiques ont des fonctions originales (II) I) L’Allemagne, un Etat Federal L’Allemagne est un Etat federal : ainsi les fonctions etatiques sont reparties entre deux poles politiques autonomes, les Etats federes (les Lander) et le « Bund » (la Federation. [… ] [… ] Les Verts font partie de la famille europeenne des partis verts et ecologiques. La specificite de leur programme reside dans l’association de l’economie de marche a des imperatifs de protection de l’environnement que l’Etat doit promouvoir. Les Verts aussi representent surtout des electeurs ayant des revenus et un niveau d’etudes eleves.

II) Les statuts politiques : le President federal et le chancelier federal En Allemagne le detenteur du pouvoir executif est le Chancelier (A) : le President de la Republique n’a qu’un role quasi honorifique (B) A) Le chancelier federal Seules les deux grandes forces politiques, le Parti social-democrate (SPD) a gauche et le groupe de l’Union chretienne-democrate (CDU) et de l’Union chretienne sociale en Baviere (CSU) a droite, peuvent presenter une tete de liste afin qu’elle devienne chancelier ; elle est appelee « Kanzlerkandidat » (candidat a la chancellerie), tandis que celle des autres partis est appelee « Spitzenkandidat » (candidat en premiere position). [… ] [… B) Les partis politiques Le paysage des partis est assez clair en Allemagne. Jusqu’en 1983, les partis representes au Bundestag etaient tous entres au Parlement lors des premieres elections legislatives en 1949 : les partis de l’Union (CDU/CSU), le SPD et le FDP. – Les partis de l’Union, qui font partie de la famille europeenne des partis chretiens-democrates, agissent dans toute l’Allemagne sous le nom d’Union chretienne-democrate (CDU). – Le Parti social-democrate allemand (SPD) est la deuxieme grande force politique en Allemagne. [… ] Certains extraits proviennent de tableaux ou images du document et peuvent donc comporter des caracteres speciaux ou une succession de mots ne formant pas une phrase. |