Gouvernance mondiale

Gouvernance mondiale

Sommet mondial sur le developpement durable 2002 Ministere des Affaires Etrangeres Ministere de l’Amenagement du Territoire et de l’ Environnement GOUVERNANCE MONDIALE CONTEXTE ‘Le terme de gouvernance est associe a la fois a la democratie et a l’administration, a la transparence, la participation et la responsabilite’ (C. Brodagh, 1998).

L’Assemble Generale des Nations Unies l’evoque en juin 1997 dans les termes suivants : « La democratie, le respect de tous les droits de l’homme, et de toutes les libertes fondamentales, y compris le droit au developpement, la transparence et la responsabilite dans la gouvernance et l’administration de tous les secteurs de la societe, et la participation effective de la societe civile compte aussi parmi les facteurs sans lesquels on ne saurait aboutir a un developpement durable prenant en compte les preoccupations sociales et axe sur la personne humaine ».

Face aux enjeux de developpement durable, ni les souverainetes nationales ni la mondialisation liberale ne sont en mesure d’apporter de reponses satisfaisante, c’est pourquoi la gouvernance mondiale est au c? ur du progres vers le developpement durable. Face a un marche mondialise, face a la place de plus en plus forte qu’occupent des pouvoirs aux interets particuliers plus que collectifs, face a une presence

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insuffisante des differentes parties prenantes aux instances de regulations locales, nationales, multilaterales et internationales, et enfin face a l’absence de sanctions internationales qui freinent l’efficacite des regulations ondiales existantes, les centres de la decision publique ont des difficultes a assurer efficacement leur role necessaire de regulation. management a la mode dans le milieu des affaires dans les annees 1980. Lorsque le gouvernement Thatcher engage une large reforme du gouvernement local, en privatisant et renforcant la centralisation, apparait le concept de gouvernance urbaine (‘urban governance’) qui s’oppose au ‘gouvernement local’ decentralise.

Ce n’est qu’a la fin des annees 1980 que la notion de bonne gouvernance (‘good governance’) apparait dans le champs des relations internationales : celle – ci decrit alors, pour les organisations financieres, les criteres d’une bonne administration publique dans les pays soumis a des programmes de reajustement structurel. Pour les organismes de prets, une ‘bonne gouvernance’ requiert donc des reformes institutionnelles necessaires a la reussite des programmes economiques. Pour une gouvernance developpement durable au service du

HISTOIRE DU CONCEPT DE GOUVERNANCE Un concept ancien, a l’origine economique … L’apparition du concept de gouvernance remonte aux annees 1937 (travaux de l’economiste Coase) et concernait alors l’ensemble des dispositifs de coordination interne a une entreprise, qui apparaissaient comme plus efficaces que le marche pour organiser certains echanges : la gouvernance d’entreprise (‘corporate governance’), deviendra un mode de La gouvernance au service du developpement durable est plus exigeante : elle necessite de travailler a promouvoir une ethique des omportements (lutte contre la corruption, les paradis fiscaux, la delinquance ecologique) et le principe de precaution lorsque l’incertitude subsiste. Elle implique de veiller a la prise en compte des enjeux du developpement durable par l’ensemble des institutions internationales, en particulier financieres, afin d’assurer l’integration des dimensions sociales et environnementales dans la pratique des bailleurs de fonds internationaux, regionaux et nationaux. Elle impose une transformation des formes de la decision et de l’action publique, a l’ecoute et en partenariat avec la societe civile.

Pour la Commission sur la gouvernance mondiale, la gouvernance est « la somme des differentes facons dont les individus et les institutions, publics et prives, gerent leurs affaires communes. C’est un processus continu de cooperation et d’accommodement entre des interets divers et conflictuels. Elle inclut les institutions officielles et les regimes dotes de pouvoirs executoires tout aussi bien que les arrangements informels sur lesquels les peuples et institutions sont tombes d’accord ou qu’ils percoivent etre de leur interet » (1995).

Dossier d’information pour Johannesburg/ Fiche 10 : Gouvernance / page 1 La montee de la mondialisation de la societe civile depuis le Sommet de Rio est de plus en plus forte et les attentes exprimees doivent etre entendus par les decideurs internationaux. La multiplication des « contre-sommets » aux reunions du G7, de Davos expriment bien un desir affermi d’une reorientation des decisions multilaterales, pour lus de recherche du progres social equitable et de respect de l’environnement (Porto Allegre et sa charte, Seattle, Genes,.. ). Lorsque la societe civile du Nord devient porteuse de messages ‘au service’ des pays du Sud, l’expression citoyenne d’une nouvelle solidarite humaine se doit d’etre mieux prise en compte en donnant plus systematiquement une place aux ONG dans les sommets internationaux. diplomates s’y rencontrent chaque jour au sein de commissions et groupes de travail.

Outre l’Assemblee Generale, instance politique qui rassemble l’ensemble des Ministres des Affaires Etrangeres, les Nations Unies fonctionnent grace au Conseil de Securite (15 Etats Membres, charge du maintien de la paix et de la securite internationale), au Conseil Economique et Social (ECOSOC, 54 Etats Membres, qui produit des recommandations sur la base des travaux de plus de 17 Institutions et organismes specialisees de l’ONU pour guider les decisions des Etats Membres et les decisions politiques de l’ONU), a la Cour de Justice Internationale de la Haye (tribunal de l’ONU, composee de 15 magistrats de nationalite differentes) et au Secretariat (8700 fonctionnaires, en charge de l’execution des decisions de l’ONU, avec a sa tete le Secretaire General – aujourd’hui Kofi Annam).

Des organismes operationnels (PNUD, PNUE, HCR, UNICEF, PAM, FNUAP) ont progressivement ete crees pour permettre d’agir directement dans les pays (principalement ceux en voie de developpement) ou une intervention urgente est necessaire : ils sont soumis a l’autorite du Secretaire General des Nations Unies, meme s’il disposent d’un budget et d’un organe de decision qui leur sont propres. Enfin les institutions specialisees, dont les champs d’action sont plus sectoriels, sont des organisations intergouvernementales qui travaillent de maniere independante les unes des autres, tout en ayant des accords particuliers de collaboration avec l’ONU. GOUVERNANCE AU SEIN DU SYSTEME INTERNATIONAL

Sur le plan international, la fin de la Seconde Guerre Mondiale voit les Etats creer un nouvel ordre mondial, reposant sur un Nouveau ‘Systeme International’ constitue d’un reseau d’Organisations Intergouvernementales (OIG), parmi lesquelles ont peut differencier trois categories : – les organisations a vocation universelle, comme les Nations Unies et ses differents organes – les institutions internationales telles que le FMI ou la Banque Mondiale, mais aussi le GATT (plus tard l’OMC) – les organisations multilaterales regroupant un certain nombre d’Etats (comme l’OCDE, l’Union Europeenne, l’ALENA, l’APEC, le MERCOSUR…) l’Organisation des Nations Unies (voir schema ci apres) Les Institutions internationales Le nationalisme economique, la politique du ‘chacun pour soi’ , isolationnistes, totalitaires et militaristes ayant ete a l’origine de deux guerres mondiales, les Etats qui creerent l’Organisation des Nations Unies (ONU) en 1945 etaient bien « resolus a preserver les generations futures du fleau de la guerre qui, en deux fois en l’espace d’une vie humaine, a inflige a l‘humanite d’indicibles souffrances’ (preambule e la Charte des Nations Unies), et entendaient associer leurs efforts pour un Monde de paix, de progres social et economique pour tous les peuples, dans le respect de la dignite humaine, l’egalite des hommes et des femmes, ainsi que des Nations grandes et petites ». Forte aujourd’hui de 188 Etats membres, qui souscrivent a ces ideaux, l’Organisation des Nations Unies n’est ni un ‘super-Etat, ni un gouvernement mondial’: elle est un forum, un lieu permanent de discussion, de negociation diplomatique et de decision internationale. Grands ou petits, riches ou pauvres, chaque pays membres peut s’y faire entendre pour debattre et traiter de problemes mondiaux ou impliquant plusieurs Etats. Chaque pays du monde dispose d’une voix lors des votes de l’Assemblee Generale, qui se rencontre annuellement pour prendre les grandes deliberations mondiales. 3000

Les Institutions de Bretton Woods (le Fond Monetaire International (FMI) et la Banque Mondiale) ont engage des reformes pour s’adapter aux enjeux du developpement durable mais ne lui attribuent pas necessairement la meme definition, que les organes de l’ONU. Elles ont developpe la notion de ‘bonne gouvernance’ apres avoir constate qu’il n’etait pas possible de regler l’ensemble des problemes des pays en developpement par des reformes economiques, mais qu’il convenait de redonner aux questions politiques et sociales leur place dans les strategies de developpement. Un volet de ‘bonne gouvernance’ a donc ete introduit dans les programmes des organismes internationaux de financement, otamment d’ajustements structurels, preconisant des reformes institutionnelles et la necessite d’un secteur public efficace pour rendre efficaces les marches et le developpement economique. Les institutions de Bretton Woods incitent ainsi avant tout au retour a l’Etat de droit (donc la moralisation de la gestion publique et la lutte contre la corruption), a l’amelioration de la gestion du secteur public (reforme de la fonction publique), au perfectionnement des methodes de comptabilite et de verification des comptes, a la decentralisation de certains services publiques et a la privatisation d’entreprises publiques et a la mise en place d’infrastructures juridiques compatibles avec l’entreprise privee. Dossier d’information pour Johannesburg/ Fiche 10 : Gouvernance / page 2 Systeme des Nations Unies (structure simplifiee)

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Developpement PNUE : Programme des Nations Unies pour l’Environnement HCR : Haut Commissariat des Nations Unies pour les Refugies UNICEF : Fonds des Nations Unies pour l’Enfance PAM : Programme Alimentaire Mondial FNUAP : Fonds des Nations Unies pour la Population Conseil de securite (15 membres) Operations de maintien de la paix Cour Internationale de Justice (15 juges) Assemblee Generale (188 membres) Secretariat – Organismes Operationnels Conseil economique et social (54 membres) Institutions Specialisees (independantes) Relation directe Relation de coordination – OIT : Organisation internationale du travail FAO : Organisation des

Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture UNESCO : Organisation des Nations Unies pour l’Education, la Science, la Culture OMS : Organisation Mondiale de la Sante OACT : Organisation de l’Aviation Civile Internationale UPU : Union Postale Universelle UIT : Union Internationale des Telecommunications OMM : Organisation Meteorologique Mondiale OMI : Organisation Maritime Internationale OMPI : Organisation Mondiale de la Proprete Intellectuelle ONUDI : Organisation des Nations Unies pour le Developpement Industriel Par cette strategie , les institutions financieres incitent a une limitation des prerogatives de l’Etat, comme une necessite au renforcement des acteurs de la societe civile. La privatisation et la decentralisation sont ainsi presentees comme moyen de renforcer l’initiative des populations, leur autonomie et leur participation au developpement a long terme du pays.

Par contre, les institutions de Bretton Woods peinent a pleinement integrer les dimensions environnementales, et la prise en compte des ressources naturelles dans les strategies de developpement, meme si la Banque Mondiale a engage divers programmes pour une meilleure prise en compte du developpement durable (cf site de la Banque Mondiale). L’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), qui succeda en 1994, a l’Accord general sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) est un forum multilateral de concertation entre Etats, qui s’applique a eliminer les obstacles aux echanges commerciaux, en vue de la liberalisation du commerce. Le preambule de l’OMC entionne l’objectif de developpement durable : « Les parties signataires de l’accord reconnaissent que « leurs rapports dans le domaine commercial et economique devraient etre orientes vers le relevement des niveaux de vie, [… ] l’accroissement de la production et du commerce des marchandises et des services, tout en permettant l’utilisation optimale des ressources mondiales conformement a l’objectif de developpement durable, en vue a la fois de proteger et preserver l’environnement et de renforcer les moyens d’y parvenir d’une maniere qui soit compatible avec leurs besoins et soucis respectifs a differents niveaux de developpement economique. et l’OMC a tente une ouverture aux preoccupations environnementales, notamment par la mise en place d’un Comite du Commerce et de l’Environnement (CCE). Mais, au cours des trente dernieres annees, les accords multilateraux d’environnement et les politiques nationales d’environnement s’etant significativement developpes, leurs exigences interferent, voire s’opposent, de plus en plus souvent avec le systeme de liberalisation du commerce. Et c’est alors a l’OMC, qui dispose d’un dispositif de reglement des differents entre Etats (en l’absence d’une instance ayant les pouvoirs equivalents en matiere d’environnement) qu’il revient d’arbitrer les differends entre regulation du commerce et regulation de l’environnement.

Plus recemment, le champ de competence de l’OMC s’est etendu a des domaines comme les droits de propriete intellectuelle, le commerce des services (dont les services lies a l’environnement et l’energie), les questions sanitaires et phytosanitaires et les investissements lies au commerce, et les accords sur les obstacles techniques au commerce (OTC) ou sur les subventions et mesures compensatoires ont ete renforces. Certaines de leurs dispositions ont des repercussions sur la protection de l’environnement : le CCE a recu la charge de determiner « s’il y a lieu de modifier les dispositions du systeme commercial multilateral, apres avoir identifie les liens entre les dispositions commerciales et les mesures environnementales ».

Mais son action est decevante, car assujettie a deux contraintes majeures: premierement, la competence de l’OMC en matiere de coordination des politiques est limitee au commerce et aux aspects des politiques environnementales ‘qui peuvent avoir des effets notables sur les echanges’ entre Etats; deuxiemement, si des problemes de coordination lies au renforcement de la protection de l’environnement existent, le CCE doit les regler ‘de facon a preserver les principes du systeme commercial multilateral (SCM)’. Les modalites de prise en compte de l’environnement et des considerations sociales par l’OMC est un enjeu fort de developpement durable. Les grands points de debats (site Solagral, Attac) concernent aussi bien les processus et methodes de production, que les interractions entre regles de l’OMC et des AME, que les modalites de reglements des differents avec notamment la prise en compte (ou non) du principe de precaution.

Gouvernance des institutions internationales pour un developpement durable Dossier d’information pour Johannesburg/ Fiche 10 : Gouvernance / page 3 La gouvernance au service du developpement durable vise a prevenir l’unilateralisme des decisions et a veiller a la coordination et a la regulation des politiques. Elle doit permettre d’assurer un meilleur respect de l’environnement et des normes sociales dans les echanges commerciaux, et d’aller vers un meilleur equilibre des relations Nord / Sud. Les Etats doivent affermir leur role de regulateur, et tirer leur force les uns des autres en agissant ensemble au sein d’institutions communes fondees sur des regles et valeurs partagees.

Ces institutions doivent refleter l’equilibre des forces dans le monde (notamment Nord / Sud), et offrir systematiquement des lieux et temps de cooperation entre les Etats et l’ensemble des acteurs non etatiques. Le chemin est encore long pour y parvenir. Deux constats s’imposent aujourd’hui : – l’absence de principes directeurs et de positions communes quant aux regles de prise de decision interne au systeme international a cree une crise de gouvernabilite au niveau supranational : une reforme des organisations internationales s’impose, notamment en ce qui concerne la gouvernance environnementale – l’integration des dimensions sociales, environnementales et economiques dans le systeme international est faible et s’impose pour permettre un reel progres vers le developpement durable. GOUVERNANCE NATIONALE ET LOCALE

Le developpement durable passe egalement par la mise en place de nouvelles gouvernances nationales et locales. Participation des citoyens (voir fiche n° 11) Gouvernance nationale du developpement durable : les Conseils Nationaux pour le developpement durable Depuis 1992, environ 70 pays ont cree des Conseils Nationaux du Developpement Durable ou des structures similaires (comme la Commission Francaise du Developpement Durable en France). Leur structure, composition et nature different entre pays, et de ce fait leur incidence et leur implication dans l’elaboration des politiques nationales et notamment de la strategie nationale de developpement durable sont extremement variables.

La Commission du Developpement Durable des Nations Unies constate qu’ils ‘ont en regle generale quatre taches principales : (a) faciliter la participation de la societe civile a la prise de decision gouvernementale ; (b) promouvoir une approche integree des questions economiques, sociales et environnementales ; (c ) repertorier les accords mondiaux ; (d) fournir un appui a la societe civile dans le cadre des reunions et deliberations des Nations Unies. Neanmoins leur action est freinee dans la majorite des pays, notamment par les priorites et lobbying concurrents au concept de developpement durable, la penurie des ressources financieres et humaines qui sont mis a leur disposition, la difficulte d’obtenir des consensus entre parties prenantes, la faiblesse des soutiens politiques nationaux. GOUVERNANCE ENVIRONNEMENTALE INTERNATIONALE La gouvernance environnementale internationale est partie integrante de la gouvernance internationale pour le developpement durable.

Pourtant force est de constater un manque de coordination entre les instances internationales du a la multiplication des organisations internationales qui ont des competences en matiere d’environnement, au detriment de la coherence des actions. La mise en ? uvre des conventions d’environnement et des accords multilateraux en environnement est encore insuffisante, faute de juge du respect des obligations souscrites par les Etats. L’absence de mecanismes de reglement des differends lies a l’environnement risque de mettre en echec les mesures environnementales ayant un lien avec le commerce du fait de la jurisprudence commerciale. Le role du Programme des Nations Unies pour l’Environnement, ainsi que du FEM meritent d’etre confortees pour permettre un suivi de leurs recommandations et decisions.

La France, au travers de l’action europeenne, attache le plus grand interet a l’amelioration de la gouvernance internationale en matiere d’environnement : elle appuie ces orientations et contribuera au renforcement de la gouvernance internationale et a la mise en place des regulations necessaires. Elle appuiera la creation d’une Organisation Mondiale de l’Environnement. INITIATIVES ET DEBATS POUR UNE GOUVERNANCE MONDIALE RENOVEE Portail d’AGORA 21 de sites sur la gouvernance Gouvernance dans l’Union europeenne: Un livre blanc Document soumis a discussion dans le cadre de la preparation du Sommet de Johannesburg Point de vue de Solagral Dossier d’information pour Johannesburg/ Fiche 10 : Gouvernance / page 4