Etat actionnaire au Bénin: quelles perspectives?

Etat actionnaire au Bénin: quelles perspectives?

L’Etat actionnaire au Bénin : quelles perspectives ? CEtat, dans une logique fondée sur l’intérêt général, est amené ? prendre des participations (majoritaires ou minoritaires) dans le capital d’entreprises privées. D’autres entreprises sont également créées du fait de l’Etat lui-même, seul ou en association avec des capitaux privés.

Ces participations font de l’Etat un actionnaire, c’est-à-dire un propriétaire d’actions, même s’il s’agit dun actionnaire atypique, notamment dans le cas des entreprises publiques ou semi-publiques. Le soutien d’activités de sen,’ice public, l’appropriation Swip ta View next page ‘entreprises en vue 0 politique économiqu t d’entreprises stratégi es co déterminent ces chol BRESSON (2010, p. l) ers des fins de ou le contrôle ectifs qui ue.

CARTIER- En dépit de la vague de privatisations, de dissolutions et de liquidations d’entreprises publiques entreprises depuis la fin des années 80 pour des motifs économiques dus essentiellement à la mauvaise gestion, le Bénin reste encore propriétaire de nombreuses entreprises et est demeuré dans le capital de certaines entreprises privatisées. Par ailleurs, il a acquis des participations dans le capital de diverses entreprises privées insi qu’au niveau d’entités sous-régionales, régionales et internationales.

L’Etat béninois est donc détenteur d’un portefeuille non négligeable de participations. ‘analyse du système de suivi et de

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gestion de ce ces participations étatiques dans notre pays et l’identification des failles y afférentes permettra d’en déterminer les axes d’amélioration. I. un état des lieux peu reluisant Bien que les textes aient clairement défini les structures en charge de sa gestion et de son suivi, dans les faits, le portefeuille des participations étatiques au Bénin reste encore à cerner ans son exhaustivité.

Il faut ajouter à cela une gouvernance approximative des entreprises publiques et semi-publiques. a. Un portefeuille de participations non maitrisé C’est essentiellement la Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE), à travers sa Direction de Gestion et de Contrôle du Portefeuille de l’Etat (DGCPE), et la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) qui ont la charge de la gestion et du suivi des participations de l’Etat.

Mais des difficultés se posent au niveau de ces deux structures quant au suivi réel des participations de l’Etat- Il convient toutefois de noter le rôle des différents ministères sectoriels dans le cadre de la tutelle de l’Etat sur les entreprises publiques et semi-publiques, et l’intervention fondamentale de la Commission Technique de Dénationalisation et de transfert de propriété du secteur public au secteur privé (CTD) à l’occasion des opérations de privatisation, liquidation ou simple cession de participations.

La gestion des entreprises à participation étatique en République du Bénin se fonde sur les textes clés que sont les lois n088-025 du 26 avril 1986 relative à la création, à l’organisation et au onctionnement des entreprises p 0 fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques et nD92-023 du 06 août 1992 portant détermination des principes fondamentaux des dénationalisations et des transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé ainsi que l’Acte uniforme de l’Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA) relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d’intérêt économique. II faut y ajouter désormais la toute nouvelle 101 organique n02013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances. portefeuille des participations de l’Etat est structuré, conformément à l’article 2 de la Loi n088-005 du 26 avril 1988, offices à caractère industriel et/ou commercial : ce sont « des établissements publics chargés d’assurer et de gérer des services publics Ils sont dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière et créés par décret fixant leur dotation et approuvant leurs statuts.

Ils relèvent des juridictions de droit commun dans leur relation avec les usagers mais la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique leur est applicable dans certains cas • ociétés d’Etat : il s’agit, aux termes de l’article 7 de la Loi no 88-005 du 26 avril 1988, « des entreprises à caractère industriel et/ou commercial dont le capital social est soit Intégralement souscrit par l’Etat, soit en partie par PEtat et en partie par des personnes morales de droit public». Elles sont créées par décret portant approbation de leurs statuts, dotées de la personnalité public». Elles sont créées par décret portant approbation de leurs statuts, dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière et relèvent des juridictions de droit commun.

Leur apital est subdivisé en actions ; les sociétés d’économe rmxte qui sont définies à l’article 12 de la Loi na88-005 du 26 avril 1988 comme « des sociétés par actions dans lesquelles l’Etat ou toute autre Collectivité Publique, ou toute entreprise sont associés à des capitaux privés nationaux ou des capitaux étrangers privés ou publics La participation de l’Etat doit correspondre à au moins des actions de l’entreprise mais l’Etat, bien qu’actionnaire minoritaire, peut décider de considérer une entreprise comme société d’économie mixte du fait du secteur vital ou stratégique concerné ; es participations étatiques minoritaires au capital d’entreprises privées, d’organismes sous-régionaux, régionaux et internationaux. Mais au-delà de cette structuration législative, il est difficile voire impossible, en l’état actuel des choses, de pouvoir dire de façon exhaustive quels sont les éléments constitutifs du portefeuille des participations de l’Etat et de les associer à chacune de ces quatre catégories. Une tentative de recensement des éléments du portefeuille de l’Etat a été initiée en 2003 et a conduit à la prise de l’Arrêté nol 79/MFE/DC/DGAE/DSAEP/SER du 10 mars 2003 fixant a liste des sociétés d’Etat et offices de la République du Bénin et ceux dans lesquels l’Etat a une participation.

Mais, cette liste, d’une part, ne distingue pas les offices à caractère social, culturel et scie 4 0 liste, d’une part, ne distingue pas les offices à caractère social, culturel et scientifique (régis par la loi n094 009 du 28 juillet 1994) des offices à caractère industriel et/ou commercial et, d’autre part, ne rend pas compte des participations que l’Etat béninois détient dans certains organismes sous-régionaux, régionaux et internationaux. IJne autre liste a ensuite été conçue qui présente es offices par catégorie mais elle a toujours la tare de ne pas être exhaustive. Cette absence d’une situation exacte du portefeuille des participations de l’Etat se reflète également sur le plan comptable. En effet, la valeur comptable de ce portefeuille reste une donnée floue, imprécise pour ne pas dire indéterminée.

Le compte 26 « Prises de participations, placements et cautionnements » de la comptabilité général de PEtat, censé enregistrer les participations de l’Etat et dont le solde devrait correspondre à la valeur comptable du portefeuille, présente en fonction des documents xploités (compte général de l’administration des finances ou balance générale) des données contradictoires et sans rapport réel avec l’état effectif du portefeuille. Une conséquence directe de cette situation est qu’en cas de cession de participations, il n’est pas évident de pouvoir établir le lien entre le coût de l’investissement et le produit de la cession, en d’autres termes de déterminer s’il y a un gain ou une perte. b.

Des entreprises publiques et semi-publiques objets de mauvaise gouvernance Un rapport de l’Inspection Générale d’Etat qui a conduit le Conseil des Ministres, en sa séance du 8 jul apport de l’Inspection Générale d’Etat qui a conduit le Conseil des Ministres, en sa séance du 8 juillet 2011, a procédé à la nomination d’auditeurs internes au sein de certaines entreprises publiques et semi publiques, à relever de nombreuses défaillances dans la gestion des entreprises publiques et semi- publiques. Ces insuffisances concernent entre autres la récurrence des réserves formulées par les commissaires aux comptes ; l’absence de manuels de procédures administratives, comptables et financières ; la mauvaise gestion des ressources humaines ; la gabegie et le gaspillage des ressources publiques ; e non respect des dispositions législatives sur les entreprises publiques et semi-publiques. I s’agit ni plus ni moins que de questions de gouvernance. En effet, « la gouvernance d’entreprise est un terme relativement récent qui décrit un processus que les sociétés pratiquent depuis toujours.

Ce processus vise à garantir que les affaires et la gestion des sociétés sont assurées conformément aux normes les plus élevées de déontologie et d’efficacité, en supposant qu’il s’agit là du meilleur moyen de préserver et de promouvoir les intérêts de tous les partenaires de l’entreprise » (BOUCHIKHI et BENDIABDELLAH, 2008). Il y a donc des situations de mauvaise gouvernance qui prévalent au niveau des entreprises publiques et semi-publiques. Dans une entreprise ordinaire, la gouvernance relève essentiellement du conseil d’administration. Mais dans le cas des entreprises publiques et semi-publiques au Bénin, une cohabitation presque bâtarde continue d’exister entre la 6 0 semi-publiques au Bénin, une cohabitation presque bâtarde continue d’exister entre la tutelle et le conseil d’administration. Or la tutelle ne se justifie réellement que pour des entités purement administratives et dans le cadre de fonctions régaliennes de ‘Etat.

Les conséquences directes de cette coexistence tutelle- conseil d’administration sont les ingérences politiques à répétition dans la gestion des entreprises publiques et semi-publiques mais aussi une confusion des fonctions de réglementation et du rôle d’actionnaire de l’Etat, deux choses dont les finalités se trouvent aux antipodes l’une de l’autre. Il est aussi difficile de connaître le mandat effectif de chacun que de déterminer les responsabilités respectives. Au regard du tableau ainsi peint, il est plus que nécessaire voire impérieux de procéder à de profondes réformes de la gestion des articipations étatiques en République du Bénin. Il. Des réformes indispensables de l’Etat actionnaire Elles concernent d’une part, l’amélioration de la gestion du portefeuille des participations de l’Etat et, d’autre part, la necessité d’un nouveau mode de gestion des entreprises a.

Instaurer un meilleur suivi des participations étatiques Il faut déjà penser et mettre en place le dispositif approprié pour l’enregistrement et le suivi de toutes les participations étatiques (majoritaires et minoritaires, à l’intérieur comme dans les organismes internationaux) dans une base de données nique. Cette base de données devra renseigner sur les valeurs d’acquisition de chaque composante du portefeuille base de données devra renseigner sur les valeurs d’acquisition de chaque composante du portefeuille, la proportion du capital détenue par l’Etat, la date d’acquisition, les représentants de PEtat dans les organes de gestion. Pour ce faire, un recensement des éléments du portefeuille est préalablement requis. La définition claire et précise des responsabilités à chaque niveau et le strict respect de la législation et de la réglementation s’avèrent également nécessaires. bon suivi du portefeuille de l’Etat ne pouvant s’accommoder de l’existence de structures différentes (DGCPE, DGTCP, CTD, tutelle,… ) agissant sans coordination réelle, il est important que les fonctions de l’Etat actionnaire soient confiées à une structure unique exclusivement dédiée à cette tâche et dotée de moyens nécessaires pour l’accomplissement diligent et efficace de sa mission. Sans toutefois plaquer littéralement dans notre contexte le modèle d’un autre pays, l’on pourrait tout de même s’inspirer des expériences française de l’Agence des Participations de l’Etat t algérienne du Conseil des Participations de l’Etat.

Outre les compétences déjà existantes à la DGCPE, la structure à mettre en place pourra recourir à des cadres ayant une expérience avérée dans la gestion des entreprises, même ceux qui ont exercé dans le secteur privé. En outre, le passage à une comptabilité patrimoniale effective de l’Etat fondée sur le principe des droits constatés est plus que jamais nécessaire. Elle permettra de retracer les flux et la situation du patrimoine de l’Etat (dont les participations) et par conséquent B0 les flux et la situation du patrimoine de PEtat (dont les articipations) et par conséquent d’avoir une connaissance certaine de la valeur de chaque élément du patrimoine.

La toute nouvelle loi organique n0201 3-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances ouvre déjà la vole pour ce faire, mais il reste encore le nouveau règlement général sur la comptabilité publique et le nouveau plan comptable de l’Etat. Aussi faudra-t-il, une fois cet arsenal réglementaire mis en place, définir clairement les modalités d’évaluation et d’intégration de chaque élément du patrimoine ; l’exercice ne devrait a priori pas être trop complexe en ce qui concerne les participations. b. Réformer la gestion des entreprises publiques et semi- publiques La qualité des organes de gestion est d’abord liée au profil de leurs membres.

Les représentants de l’Etat au sein de ces organes doivent donc être réellement désignés en fonction de leurs compétences et non ès qualité en fonction du poste occupé, ce qui est très fréquent dans la pratique actuelle. Il convient également de revoir le mode de nomination des directeurs généraux des entreprises publiques et semi-publiques. Sans enlever au gouvernement sa prérogative dans ce cadre, une présélection sur appel à candidature du conseil d’administration ourrait être envisagée. La pratique existe déjà en ce qui concerne les organes de presse du service public, même si dans ce cas c’est l’institution de régulation, en l’occurrence la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication, qui procède à la sélection.

Il faudrait en outre procéder à une n l’AudiovisueI et de la Communication, qui procède à la sélection. Il faudrait en outre procéder à une nette démarcation des fonctions régaliennes de l’Etat de celle d’actionnaire. L’Etat pourrait alors envisager de procéder, tel que recommandé par le rapport BARBIER de LA SERRE en France, à des concessions e service public à l’égard des entreprises auxquelles il voudrait déléguer une activité de service public. Cavantage ici est de pouvoir mesurer de façon claire les coûts de chaque fonction. Si cette démarcation des différentes fonctions est opérée, le régime de tutelle qui a cours actuellement n’aura certainement plus d’intérêt.

La responsabilisation effective des conseils d’administration dans la gestion des entreprises publiques et semi-publiques conduira ces derniers à se doter de règlements intérieurs et ? fixer les pouvoirs qu’ils délèguent aux directions des entreprises. our ce faire, comme nous l’avons indiqué plus haut, le profil des administrateurs s’avère très important. L’élaboration d’un statut des administrateurs est également nécessaire pour fixer les droits et obligations liées à cette fonction. Les administrateurs devront, également à leur entrée en fonction, signer un contrat avec le ministre chargé des finances et il pourrait même être envisagé de les assermenter pour la défense des intérêts de l’Etat. Il importe enfin de réviser le mode de rémunération des dirigeants des entreprises publiques et semi-publiques, en le liant autant que possible aux résultats. 0 0