Conseil de securite des Nations unies Le Conseil de securite des Nations unies est l’organe executif de l’Organisation des Nations unies (ONU). Il a « la responsabilite principale du maintien de la paix et de la securite internationale » selon la Charte des Nations unies et dispose pour cela de pouvoirs specifiques tels que le maintien de la paix, l’etablissement de sanctions internationales et l’intervention militaire. Certaines decisions, appelees resolutions, du Conseil de securite ont force executoire et « les Membres de l’Organisation conviennent d’accepter et d’appliquer les decisions du Conseil de securite ».
Il se reunit au siege des Nations unies a New York apres avoir siege dans differentes capitales, telles que Paris ou Addis-Abeba. Ses membres doivent y etre presents en permanence, du fait que le Conseil peut etre reuni a tout moment, notamment en cas de crise exceptionnelle, ce que ne permettait pas la Charte de la Societe des Nations. Le Conseil de securite est compose de quinze membres : cinq permanents pourvus du droit de veto (Chine, Etats-Unis, France, Royaume-Uni, Russie) et dix elus pour une duree de deux ans (renouveles par moitie tous les ans). Sommaire • 1 Histoire • 2 Elements-cles o 2. 1 Role 2. 2 Composition o 2. 3
Histoire La premiere session du Conseil de securite s’est tenue, le 17 janvier 1946, dans le batiment Church House, a Londres. Depuis, les seances du Conseil de securite ont lieu au siege de l’ONU, a New York. Il fut, des l’origine, compose de cinq membres permanents, les Etats-Unis d’Amerique, l’Union sovietique, le Royaume-Uni, la France et la Republique de Chine, a la fois, parce que ce sont les principaux vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale, et parce que representant a ce moment-la la majorite de la population mondiale (en comptant les empires coloniaux), chacun a peu pres a egalite.
Le jargon onusien utilise les acronymes P5 et P3 pour parler respectivement des 5 membres permanents du Conseil de securite (Permanent Five) et des 3 membres permanents occidentaux (Etats-Unis, France et Royaume-Uni). Lors de l’adoption de la charte, etaient aussi prevus six membres non permanents, nombre porte a dix par un amendement adopte le 17 decembre 1963. La resolution de cet amendement fixa aussi, dans son article 3, le nombre de representants par zone geographique.
La composition permanente du Conseil de securite n’a subi qu’une seule modification, au cours de l’annee 1971, lorsque l’Assemblee generale a vote pour evincer les representants de la Republique de Chine (aujourd’hui Taiwan) au profit de ceux de la Republique populaire de Chine. A cette date, par la resolution 2758 de l’Assemblee generale des Nations unies le gouvernement de la Republique populaire de Chine prit la place de Taiwan au Conseil de securite ainsi que dans toutes les autres instances onusiennes.
Ce choix a ete fait en raison de la victoire des maoistes durant la guerre civile chinoise, apres laquelle l’ancien gouvernement qui siegeait toujours au conseil de securite se replia sur l’ile. N’etant alors plus representatif de la nation elue au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, il dut abandonner son siege. De telles circonstances ne sont possibles qu’avec l’accord de tous les membres du Conseil de securite a l’exception du membre vise, comme l’y autorise l’amendement de l’article 23 de la Charte des Nations unies.
Apres la dissolution de l’URSS, le president Boris Eltsine informera par lettre le secretaire general de l’ONU, le 24 decembre 1991, que la Federation de Russie succede a l’Union sovietique au Conseil de securite, decision enterinee par le Conseil en janvier 1992. Role L’article 24 de la Charte le definit ainsi : « Afin d’assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation, ses Membres conferent au Conseil de securite la responsabilite principale du maintien de la paix et de la securite internationale. Les attributions exactes et les modalites d’action du Conseil sont precisees dans le chapitre V (Conseil de securite), article 26, dans les chapitres VI (Reglement pacifique des differends) et VII (Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression), et dans certains articles du chapitre VIII (Accords regionaux). Composition |5 membres permanents pourvu d’un droit de veto | |Pays |Groupe |Ambassadeur | [pic] Chine |Asie |Baodong Li | |[pic] Etats-Unis |Europe occidentale et autres |Susan Rice | |[pic] France |Europe occidentale et autres |Gerard Araud | |[pic] Royaume-Uni |Europe occidentale et autres |Mark Lyall Grant | |[pic] Russie |Europe orientale |Vitaly Churkin | En plus de ces cinq membres permanents, le Conseil de securite est compose de 10 membres non permanents, non pourvus du droit de veto.
La resolution 1991[1] de l’Assemblee generale des Nations unies (votee le 17 decembre 1963) a fixe leur repartition de la maniere suivante : • cinq Etats membres d’Afrique et d’Asie (en general, trois d’Afrique et deux d’Asie) ; • un Etat membre d’Europe orientale ; • deux Etats membres d’Amerique latine ; • deux Etats membres du groupe des Etats d’Europe occidentale et autres Etats. Fonctionnement • La presidence du Conseil de securite est assuree pendant un mois par chaque membre selon le principe de la Presidence tournante, selon l’ordre alphabetique anglais du nom de pays. Le secretariat general des Nations unies assiste a toutes les seances du Conseil et peut y intervenir, mais ne vote pas. • Si un Etat membre ne faisant pas partie du Conseil est en cause dans une question discutee, il peut assister a ces seances et y intervenir, mais ne vote pas. • Si un Etat membre faisant partie du Conseil est en cause dans une question discutee, il s’abstient de voter. Procedures Toute decision du Conseil de securite doit etre promulguee par un texte vote selon un quorum precis ; on nomme ces textes votes des resolutions. Chaque membre du Conseil de securite dispose d’une voix.
Il y a deux types de resolutions, celles portant sur des « questions de procedure », et les autres. Chacune ont un quorum different : • « Les decisions [… ] sur des questions de procedure sont prises par un vote affirmatif de neuf membres » (article 27, alinea 2); • « Les decisions du Conseil de securite sur toutes autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, etant entendu [qu’]une partie a un differend s’abstient de voter » (article 27, alinea 3).
La condition du deuxieme cas sur le « vote affirmatif [… ] de tous les membres permanents » est ce qu’on nomme abusivement le «droit de veto», terme qui ne s’applique pas strictement ici : le droit de veto est un droit actif et a posteriori, celui d’invalider un texte adopte. On pourrait plus justement nommer cela «droit de blocage», puisque le mecanisme, passif, permet d’empecher a priori l’adoption du texte. Un encyclopediste n’ayant pas pour but de reformer les usages, on reprendra ici le terme usuel de «veto».
Les resolutions du Conseil de securite sont des decisions a portee obligatoire: l’article 25 de la Charte stipule ainsi[2]:« Les Membres de l’Organisation conviennent d’accepter et d’appliquer les decisions du Conseil de securite conformement a la presente Charte. » Contre-pouvoirs ? Un debat actuel concerne l’etendue de la soumission du Conseil de securite a l’Etat de droit (ou rule of law) et la possibilite d’examiner la legalite de ses decisions. Actuellement, les decisions du Conseil sont limitees a travers trois moyens principaux [3]: • l’usage du droit de veto par l’un des membres du Conseil; le vote d’une motion de censure par l’Assemblee generale (art. 10 de la Charte); • l’etablissement d’une question prejudicielle a la Cour internationale de justice par l’Assemblee generale. Ce probleme a pu etre souleve par certains tribunaux, notamment dans l’affaire Tadic par le Tribunal penal international pour l’ex-Yougoslavie (1997), l’affaire de l’attentat de Lockerbie par la Cour internationale de justice (avril 2002), et l’arret Kadi de 2008 de la Cour de justice des communautes europeennes [3]. Enfin, la credibilite meme du Conseil a l’egard des Etats, est invoque en tant que limite de fait a son pouvoir[]. Veto
Au 13 juillet 2006, le veto a ete utilise 258 fois avec, par ordre d’importance : 122 fois par l’Union sovietique/Russie, 81 fois par les Etats-Unis, 32 fois par le Royaume-Uni, 18 fois par la France et 5 fois par la Chine (dont 1 fois par Taiwan lorsqu’il avait un siege au Conseil de securite) [4]. Pour plus de la moitie, ces vetos se firent dans la premiere decennie apres la creation de l’ONU et dans la decennie 1976-1985 : 83 et 60 respectivement, soit 143 au total. Durant les annees 1996-2006 il fut utilise 13 fois seulement, soit 2,5 fois moins souvent que dans la precedente decennie qui en compta le moins (1956-65 avec 31 vetos).
Entre 1946 et 2006, on constate une inversion entre les Etats-Unis et l’URSS (puis la Russie) puisque, dans les trois premieres decennies, les premiers ont utilise ce moyen seulement 12 fois (dont aucune fois dans les deux premieres), contre 113 fois pour les seconds, alors que dans les trois dernieres decennies les premiers en userent 69 fois, contre 9 fois pour les seconds (dont une seule dans la derniere decennie). Parmi ces vetos, un bon nombre (59) furent des refus d’admission de nouveaux membres, surtout dans les deux premieres decennies (membres generalement admis ulterieurement) et surtout par l’URSS.
Problemes et dysfonctionnements Concernant les membres du Conseil Membres permanents ? Non-representativite La vague de decolonisations, de la fin des annees 1940 au milieu des annees 1960, la progression demographique de l’Asie, de l’Afrique et de l’Amerique latine, la stagnation parallele de l’Union sovietique (et de la CEI) et son eclatement, la stagnation de la France et du Royaume-Uni, font qu’aujourd’hui, meme avec les 1,3 milliards de Chinois, ces membres permanents ne representent en 2006 que 30% de la population mondiale, dont 20% pour la seule Chine, contre plus de 50% en 1945, dont moins de 15% pour la Chine.
Cette situation explique pourquoi une large partie des Etats membres, depuis les annees 1970 surtout, conteste, sinon l’existence meme des membres permanents, du moins le choix de ceux actuels ou le nombre de membres permanents, voire de non permanents. C’est ainsi que des pays comme l’Afrique du Sud, l’Allemagne, le Bresil, l’Egypte, l’Inde, l’Indonesie, le Japon, le Nigeria ou l’Italie souhaitent devenir membres permanents. Veto Une autre source de probleme est la clause sur le « vote affirmatif [… de tous les membres permanents », qui empeche regulierement l’adoption de resolutions repondant pourtant aux criteres exposes dans les chapitres VI et VII, parce qu’un ou plusieurs membres permanents desirent, pour des raisons diverses, que les questions posees ne soient pas reglees au niveau du Conseil de securite, notamment quand ces resolutions proposent des mecanismes coercitifs (embargos, blocus) ou des interventions directes de forces sous mandat de l’ONU.
On a encore vu cela en 2006 avec l’attaque d’israel sur le liban, le non respect de ses engagements en matiere nucleaire de l’Iran, et l’essai d’une bombe nucleaire par la Coree du Nord : dans chacun de ces cas l’un des membres permanents a bloque l’adoption d’une resolution coercitive, y compris (cas de l’Iran) quand une precedente resolution avait pose une date butoir apres laquelle ce type de mesures devait etre pris. Membres non permanents ? Non-representativite La question de la representativite des membres non permanents et de leur nombre est recurrente depuis les annees 1960.
L’amendement a la Charte de decembre 1963 visait precisement a corriger cela en faisant passer leur nombre de six a dix et en fixant des quotas par zones. Mais depuis, la bascule demographique et les changements geopolitiques font que certaines regions sont sous-representees. Le groupe «Asie-Afrique», par exemple, represente 65% de la population, hors membres permanents, pour 50% des sieges, alors que l’Amerique latine represente 10% de la population et 20% des membres. Plusieurs propositions ont ete faites ces trois dernieres decennies, dont certaines sont exposees ci-apres.
Blocage des electionsAutre probleme recurrent, la concurrence pour les sieges non permanents qui entraine quelquefois de severes blocages. On a le cas notable, en 1979, des 155 tours de scrutin qui ne parvinrent pas a departager Cuba, soutenue par le Bloc de l’Est et la Colombie soutenue par l’Occident. C’est finalement le Mexique, plus « neutre », qui fut elu. En 2006 on a retrouve un probleme similaire, cette fois entre un candidat repute «mondialiste» (le Guatemala) contre un candidat repute «altermondialiste» (le Venezuela).
Apres 47 tours de scrutin, au 2 novembre 2006, ni le Guatemala ni le Venezuela n’avaient reussi a obtenir les 128 voix necessaires (deux tiers des votants a l’Assemblee Generale qui compte 192 Etats membres). C’est finalement au profit du Panama, candidat de consensus, que les deux pays se retireront. Le 7 novembre 2006, le Panama est elu membre non permanent au Conseil de Securite pour deux ans, representant le Groupe des pays d’Amerique latine et des Caraibes. Il a recueilli 164 voix au 48e tour de scrutin.
Concernant les resolutions L’activite du Conseil de securite a notablement augmente depuis la fin de la guerre froide. En effet, il s’etait reuni 2 903 fois entre 1946 et 1989, adoptant 646 resolutions, soit moins d’une quinzaine par an, alors que pour la seule decennie 1990-2000, il se reunit 1 183 fois, adoptant 638 resolutions, soit environ 64 par an. []Par ailleurs, lors des 44 premieres annees du Conseil, celui-ci adopta 24 resolution sous le chapitre VII de la Charte; en 1993, il en adoptait autant chaque annee[. Adoption ? Resolutions inadaptees Le principal probleme est lie a la situation des membres permanents. Le fait qu’un seul peut empecher l’adoption d’une resolution, meme dans le cas ou les 14 autres membres y sont favorables, induit trois phenomenes qui entravent le bon fonctionnement du Conseil de securite : • Le blocage complet d’une resolution (veto), qui a ete tres important durant les premieres decennies de l’ONU, alors en pleine Guerre froide; Les negociations infinies qui retardent l’adoption d’une resolution, aboutissent regulierement a des textes beaucoup moins contraignants que ne le requerrait la situation et arrivent souvent apres le plus grave de la crise discutee (on en a eu l’exemple avec le Rwanda en 1994, et on l’a de nouveau avec le Darfour en 2006); • Les resolutions comminatoires avec date butoir, qui ne sont pas suivies d’une resolution executoire apres cette date, ou au moins pas selon les modalites prevues par la precedente resolution (cf. our 2006, les cas evoques de l’Iran, d’Israel et de la Coree). ? Resolutions non appliquees ou depassees Toujours lie au statut des membres permanents, mais aussi au manque de volonte, tant de l’ensemble (ou d’une majorite) des membres du Conseil de securite que de l’Assemblee generale, il arrive tres souvent que des resolutions restent pendantes sur une duree importante, parfois au-dela d’un point ou elles deviennent inexecutables.
Le cas le plus significatif est celui de la «crise du Moyen-Orient», terme qui designe habituellement les divers conflits inter- ou intra-etatiques (et les situations liees) concernant les pays voisins d’Israel, que ce soit avec ce pays ou entre eux: Israel meme, l’Egypte, le Liban, la Syrie, la partie palestinienne de l’ancienne Palestine mandataire et, moindrement, la Jordanie et l’Irak.
C’est le sujet qui a donne lieu, depuis 1948, au plus grand nombre de resolutions : 255 sur 1718 (au 18 octobre 2006), soit environ 1 sur 7, et une moyenne de 4 par an. La resolution 1685 du 13 juin 2006 « Demande aux parties concernees d’appliquer immediatement sa resolution 338 (1973) du 22 octobre 1973 ». Entretemps, plus de 100 resolutions sont passees, dont au moins trois demandant la meme chose. Cas inverse : en 1975 et 1976, plusieurs esolutions ont souleve la question du Timor-oriental ; dans la derniere, en date du 22 avril 1976, « [Le Conseil de securite] demande au gouvernement indonesien de retirer sans plus tarder toutes ses forces du territoire » et se conclut par ces mots : « [Le Conseil de securite] decide de demeurer saisi de la question ». La resolution suivante sur la question est votee… le 7 mai 1999. Entretemps, l’Indonesie avait annexe de fait le Timor-oriental et en avait fait sa 27e province. Execution
Outre le fait que certaines resolutions comminatoires ne donnent pas suite a une resolution executoire, de nombreuses resolutions de cet ordre sont en fait inexecutees, ou incompletement executees, parce que les Etats membres refusent de preter des moyens humains, materiels et financiers suffisants pour leur execution, ou parce que la situation a ete mal evaluee et que la mission entreprise est interrompue avant que les objectifs soient realises. Le cas emblematique de ces deux situations est celui de la crise somalienne de 1991 (qui est encore en cours en 2006).
En mai 1992 une mission d’interposition est envoyee, mais avec des moyens humains et materiels tres en dessous de ce que necessaire dans un cas comme celui-ci, une guerre civile generalisee opposant au moins cinq factions et touchant l’ensemble du territoire: moins de 1 000 hommes et un appui logistique presque inexistant. En decembre, sous la pression des Etats-Unis, le Conseil de securite decide de mettre en place une mission plus adaptee, avec le deploiement a terme de quelques 40 000 hommes et d’un soutien logistique ad hoc.
Quelques mois plus tard, la nouvelle administration des Etats-Unis en place depuis janvier 1993 decide de reduire considerablement son appui et retire une grande partie de ses troupes, qui formaient l’essentiel de la mission, et de ses moyens, et en mai 1993, la reussite initiale de la mission devient l’instrument de son echec: les factions tournent a leur profit l’amelioration des infrastructures realisee par les troupes de l’ONU, et commencent meme a attaquer celles encore sur place.
Les Etats-Unis changent alors de nouveau de tactique et decident de redeployer des troupes, mais cette fois en dehors de la responsabilite de l’ONU, pour «faire la guerre aux factions», ce qui a pour resultat de detruire les infrastructures reconstruites, de toucher en priorite les civils somaliens et de reinstaller la famine dans les zones les moins accessibles.
La mission continuera jusqu’en mars 1995, sans resultat autre que d’avoir permis, pendant ce «repit», le rearmement des factions, et apres son depart la guerre civile reprendra au point ou elle en etait trois ans auparavant. Cela illustre une des grandes faiblesses de l’ONU: elle ne dispose pas d’un corps d’intervention et d’un etat-major autonomes, ce qui etait pourtant prevu dans la Charte de 1945 (articles 45 a 47).
