Communication politique et legitimite

Communication politique et legitimite

COMMUNICATION POLITIQUE ET LEGITIMITE PAR Francois RANGEON Professeur a l’Universite d’Amiens La communication politique se trouve aujourd’hui dans une situation paradoxale. D’un cote, elle se presente comme un veritahle mot d’ordre general: en politique comme ailleurs, tout responsahle se doit de communiquer. Pour se montrer efficace, il doit faire preuve de son hahilete a maitriser les nouvelles techniques de communication, recourir au marketing politique, a la publicite politique et se faire conseiller par des professionnels des medias.

Autrement dit, la communication politique serait la maniere moderne de faire de la politique, les refractaires se voyant qualifies de retrogrades. Dans ces conditions, on pourrait penser que, paree de toutes les vertus, la communication politique soit reconnue comme une activite « legitime ». Or il n’en est rien. D’un autre cote en effet, la communication politique est denoncee. De multiples reproches, y compris les plus contradictoires, lui sont adresses. De plus en plus couteuse, elle renforcerait l’inegalite entre les candidats et susciterait la recherche de fmancements douteux.

Par son simplisme et son caractere unilateral, elle denaturerait le dehat democratique en empechant, ce qui est un comhle pour la communication, toute discussion reelle. Par ses exces, elle engendrerait la cacophonie, le « tautisme »l , trop de communication finissant par

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tuer la communication. En outre, et ce n’est pas le moindre, elle aurait le defaut d’etre nouvelle, c’est-a-dire de rompre « avec ce qu’a ete, tres longtemps, la tradition de la campagne electorale en France »2.

Comme toute activite nouvelle, elle doit ainsi construire sa credibilite afin d’assurer sa legitimite. Par « legitimite » nous entendons, a la suite de Max Weher 3 , « l’etat de ce qui 100 « LEGITIMITE » est justifie d’exister »4 et qui est admis comme tel. Ce sens tres general permet de distinguer deux types de legitimite. Est d’une part legitime une activite qui est a priori consideree soit comme « naturelle », c’est-a-dire conforme a la nature des choses, soit comme « normale », c’est-a-dire conforme aux normes sociales en vigueur, qu’elles soient ou non codifiees par le droit.

Est d’autre part legitime un pouvoir qui est a posteriori accepte, reconnu comme valide par la plupart de ceux sur lesquels il s’exerce, quels que soient par ailleurs les motifs de cette reconnaissance. En ce sens, est legitime « ce qui est tenu pour tel par le systeme de valeurs etahli dans la societe consideree »5. En democratie, l’election libre et disputee constitue la source principale, mais non exclusive, de legitimite.

La legitimite se manifeste ensuite pour l’elu par la reconnaissance de sa capacite a parler et agir au nom de l’ensemhle des electeurs de la collectivite qu’il represente. Or parler et agir, c’est communiquer. On comprend par la pourquoi l’election est une condition necessaire mais non suffisante de legitimite. L’election ne suffit pas a rendre legitime un nouvel elu, encore faut-il qu’il parle et agisse de maniere telle que ses electeurs soient apres coup convaincus d’avoir eu raison de voter pour lui. La communication assure, selon le mot de G.

Burdeau, « une sorte de confirmation quotidienne de la legitimite du Pouvoir »6. A ce titre, la communication politique remplirait une fonction analogue a celle de la puhlicite commerciale. On a pu ohserver que la puhlicite n’a pas seulement pour ohjet de faire acheter un produit, mais aussi de rassurer l’acheteur en lui donnant des arguments lui permettant de justifier a posteriori son choix 7 • Dans leur vie quotidienne, les individus sont confrontes a l’exigence d’avoir a se justifier, et procedent ainsi a de frequentes « constructions de legitimite »B.

La communication politique ne cesse pas le lendemain de l’election, le nouvel elu devant au contraire tres vite rassurer ses electeurs en leur expliquant pourquoi ils ont eu raison de voter pour lui, faute de quoi ses concurrents malheureux se chargeront de leur suggerer les raisons pour lesquelles ils ont eu tort. Rassurer ou insinuer le doute constitueraient ainsi des strategies de communication plus efficaces, ou du moins plus courantes, que celles visant a convaincre.

Si cette hypothese se verifiait, elle permettrait de denouer quelques uns des liens etroits qui relient la legitimite, question centrale de la politique 9 , a la communication. Il n’y a pas de politique sans legitimite, aucun pouvoir n’echappant tot ou tard a l’exigence de justification lO ; il n’y a pas non plus de legitimite sans communication puisque l’une et l’autre se situent dans le champ de representations symboliques et relevent de l’ordre de la croyance l l .

Comme la communication, la legitimite est une croyance partagee : est legitime le pouvoir qui communique avec succes les raisons de le croire tel. La communication politique n’est certes pas un phenomene recent; en revanche le developpement des techniques importees de la publicite et du marketing, le recours des elus aux professionnels de la communication et la decentralisation recente du marche de la communication politique apparaissent « LEGITIMITE » 101 comme les evolutions les plus caracteristiques d’une pratique en quete de legitimite.

L’irruption des collectivites locales comme objets de communication et le progres rapide de leurs depenses consacrees a la communication constituent des faits marquants de l’evolution de la communication institutionnelle au cours des dix dernieres annees 12 . Le devel~ppement de cette nouvelle communication politique locale nous offre l’occasion de revisiter le concept classique de legitimite et d’analyser quelques unes de ses transformations. A la legitimite politique rythmee par les echeances electorales, la communication politique ajoute une sorte de legitimite du quotidien.

A la legitimite traditionnelle fondee sur la duree, la communication joint une legitimite de l’ephemere, toujours renouvelee, jamais acquise. La legitimite qui est principalement visee ici est celle des elus, et, a travers eux, celle des institutions qu’ils representent. Mais cette legitimite est elle-meme dependante d’une autre legitimite, celle de la communication. Pour etre reconnus comme legitimes, les elus doivent recourir a des techniques qui sont ellesmemes legitimes. Inversement, le fait meme d’etre utilisees par des elus renforce la credibilite de ces techniques.

En d’autres termes, il semble que la communication politique ne puisse beneficier pour elle-meme d’une legitimite directe, seule une legitimite par ricochet lui etant accordee. C’est dans la mesure -et dans la mesure seulement- ou elle contribue a renforcer la legitimite des elus que la communication politique parvient a construire sa propre legitimite. Pour analyser ce processus, nous envisagerons successivement deux problemes complementaires. Le premier est celui de la legitimite de la communication politique (1) : de quelle maniere la communication politique tente-t-elle de construire sa propre legitimite?

Le second est celui de la legitimite par la communication politique (II) : comment et dans quelle mesure la communication politique parvient-elle a rendre les collectivites locales et leurs elus plus legitimes 13 ? I. – LA LEGITIMITE DE LA COMMUNICATION POLITIQUE La communication est consubstantielle a la politique. Pour autant cela ne semble pas avoir suffi a lui conferer une legitimite indiscutable. Depuis Platon, la communication politique a toujours suscite la mefiance. Les sophistes, ancetres de nos actuels conseillers en communication, enseignaient contre remuneration ‘art oratoire et la rethorique aux enfants des bonnes familles atheniennes tentes par une carriere politique. Platon denonce la demagogie de ces orateurs qui, « entreprenant de faire plaisir aux citoyens … ont avec le peuple Jes memes facons de faire qu’avec les enfants »14. En meme temps, il a toujours ete admis que l’activite politique ne va pas sans communication et que la democratie implique plus que tout autre regime une communication libre et ouverte, la demagogie etant somme toute preferable a l’absence totale de communication.

Dans quelle mesure la communication politique est-elle aujourd’hui reconnue comme une activite legitime? Avant d’analyser le contenu et les enjeux du 102 « LEGITIMITE » debat mettant en question la legitimite de la communica »tion politique (B), il convient au prealable d’examiner les mecanismes par lesquels la communication politique est susceptible d’acquerir cette legitimite. La reconnaissance legale constitue, dans un Etat de droit, la voie royale d’acquisition de la legitimite (A). A) Legalite et legitimite Jusqu’a la loi du 19 juillet 1977, les sondages etaient restes ignores du droit.

Largement decriee a l’epoque par les professionnels des sondages qui ont denonce la censure qu’on leur imposait, cette loi, en posant un controle et une interdiction limites, a en realite contribue a legitimer la pratique des sondages en accreditant dans l’opinion publique l’idee que les sondages etaient desormais insoupconnables l5 . La loi du 15 janvier 1990 relative a la limitation des depenses electorales et a la clarification du fmancement des activites politiques l6 a suscite des reactions analogues l7 • Certes, ce texte comporte plusieurs mesures visant a limiter le recours a la publicite politique et au marketing electoral.

Trois interdictions principales sont ainsi edictees. La premiere concerne la publicite politique a la radio et a la television, desormais definitivement interdite, que l’on soit ou non en periode electorale lB • La deuxieme interdiction porte sur l’affichage, la publicite commerciale « a des fins de propagande electorale » ainsi que sur la diffusion publique de numeros d’appel telephonique ou telematique gratuit. Ces differentes pratiques sont prohibees pendant les trois mois qui precedent le premier jour du mois d’une election. Cette deuxieme mesure risque de poser des difficultes d’interpretation et d’effectivite.

Selon quels criteres peut-on defmir un « procede de publicite commerciale… a des fins de propagande electorale » ? Un bulletin municipal entre-t-il dans ce cadre? Il est en outre peu realiste de penser que tout affichage, en dehors des panneaux officiels, disparaitra pendant les campagnes electorales. Faudra-t-il desormais sanctionner effectivement l’affichage $auvage ? La derniere interdiction est sans doute la plus contraignante, mais aussi celle qui posera le plus de problemes. Est interdite toute « campagne de promotion publicitaire des realisations ou de la gestion d’une collectivite pendant les six mois qui precedent un crutin ». Cette interdiction ne vaut que pour les elections generales, a l’exclusion des elections partielles et elle s’applique sur le territoire des collectivites soumises a renouvellement. Comment ce texte sera-t-il applique? Ou bien les campagnes electorales par voie d’affichage -ou par tout autre procede de publicite- se derouleront plus de six mois avant les scrutins, ou bien elles se derouleront sans que les equipes sortantes puissent tracer par voie publicitaire un bilan de leurs realisations, ce qui est peu probable dans les deux cas.

Cette mesure parait draconienne et, si elle est respectee, risque de contrarier le developpement de la communication des collectivites locales l9 . On peut toutefois s’interroger sur ses chances d’effectivite et sur les effets pervers qu’elle est susceptible d’engendrer (contournement du texte, publicite masquee ou indirecte … ). 103 Au-dela de ces restrictions, ce texte est susceptible, ainsi que le soulignait son rapporteur a l’Assemblee Nationale, Robert Savy, de renforcer la credibilite de la communication politique en levant partiellement le soupcon qu’entraine aux yeux du public, la proximite de l’echeance electorale 20 .

Desormais reglementee, la communication des collectivites locales dispose aujourd’hui des atouts pour faire admettre sa legitimite. Le marche foisonnant de la communication locale risque fort -sous couvert d’assainissement et de deontologie- de se concentrer entre les mains des principales societes francaises d’affichage et de conseil, qui sauront le mieux s’adapter a la nouvelle legislation. Plus largement, ce qui est en jeu a travers la communication politique, c’est la legitimite de la classe politique.

Alors que le terrain etait jusque la peu investi par le droit, pas moins de quatre lois ont ete votees en deux ans dans le but de moraliser le financement de la vie politique, les deux premieres sous le gouvernement de Jacques Chirac (lois du Il mars 1988), les deux autres sous celui de Michel Rocard (lois du 15 janvier et du Il mai 1990). Cet activisme legislatif temoigne d’une certaine inquietude d’une classe politique soucieuse de renforcer sa credibilite.

La fonction de ces textes est principalement symbolique et on peut douter qu’ils aient ete veritablement concus pour etre appliques, ce qui d’ailleurs ne leur ote pas toute chance d’effectivite. Le droit est ici facteur de legitimite avant d’etre un instrument de sanction21 . Ce recours au droit indique que la communication politique eprouve quelques difficultes a assurer par elle-meme sa propre legitimite.

Pour tenter de se faire reconnaitre, les communicateurs adoptent des strategies differentes. Les uns pratiquent l’auto-legitimation a visee performative (« en changeant l’image de la profession, nous avons construit notre propre credibilite » estime ainsi Thierry Saussez)22. D’autres, plus prudemment, se demarquent de la publicite commerciale (« nous utilisons les techniques des publicitaires, mais pas leurs comportements » affirme Roland Branquart)23.

Mais ces discours ne semblent guere convaincre l’opinion publique, qui reste sceptique a l’egard du bien-fonde et surtout de l’utilite de la communication politique en general, et du marketing electoral en particulier24 . Or, sans reconnaissance par l’opinion publique, il n ‘y a pas de legitimite reelle pour une activite ou une institution. « LEGITIMITE » B) La legitimite en question . Que reproche-t-on a la communication politique ?

L’accent a ete mis ces dernieres annees sur les problemes de financement. La communication politique coute en effet de plus en plus che~5. Ce sont d’ailleurs les techniques de communication les plus onereuses que vise en priorite la loi du 15 janvier 1990, et on peut remarquer que les controverses politiciennes relatives a la communication dans les assemblees locales portent le plus souveIit sur l’importance de~ budgets de communication.

Cette augmentation des depenses de communication engendre un ensemble d’effets pervers. Les candidats et les listes disposant de ressources importantes tendent a monopoliser la communication mediatique; la prime au sortant et l’inegalite entre les candidats se trouvent renforcees, ce qui conduit certains candidats a rechercher des soutiens financiers par des moyens 104 « LEGITIMITE » que le droit et la morale reprouvent.

Elle entraine aussi les collectivites locales dans une spirale inflationniste 26 • Le deuxieme reproche couramment adresse a la communication concerne le recours aux techniques et aux supports publicitaires. En introduisant en politique les valeurs du marche et les pratiques commerciales, la communication denaturerait le jeu politique27 • Outre que l’imbrication du politique et du commercial serait peu convenable, les techniques publicitaires (l’affiche, le logo, le slogan, le clip … appauvriraient le debat d’idees, inciteraient a la demagogie en cherchant plus a seduire l’electeur qu’a le convaincre. Comme l’ont montre les discussions prealables a la loi du 15 janvier 1990, cette critique repose en realite sur une image idealisee des campagnes electorales traditionnelles 28 • Il n’est pas sur que l’interdiction de la publicite politique contribuera a elever le niveau du debat electoral. Mais la principale critique adressee a la communication politique concerne ses effets.

De maniere quelque peu contradictoire, on reproche a la fois a la communication politique d’etre peu efficace -ou du moins d’une efficacite difficilement mesurable- et d’avoir en meme temps des consequences negatives sur un electorat qui, pris comme « cible », serait trompe 29 , meduse 30 , victime de l’overdose communicationnelle qui lui est quotidiennement administree 31 • De ce point de vue, la decentralisation a joue un role multiplicateur.

L’augmentation du nombre des fmancements croises incite chaque collectivite locale, pour optimiser sa mise, a se prevaloir de sa contribution, voire a s’approprier des realisations co-financees. Ces pratiques engendrent un phenomene de chevauchement des messages qui, dans l’esprit du contribuable, se brouillent (qui fait quoi et pour quel prix? ) et finissent par s’annuler 32 • Quel credit faut-il accorder a ces differentes critiques adressees a la communication politique?

On manque encore d’etudes rigoureuses permettant de connaitre avec precision les processus mentaux par lesquels des individus concrets percoivent un message politique, se l’approprient, le reinterpretent ou le remettent en question 33 • Quoi qu’il en soit, il convient de souligner qu’aucun de ces griefs ne remet fondamentalement en cause l’existence meme de la communication politique. Dispendieuse, immorale, redondante, la communication politique conserve deux vertus majeures: sa capacite d’accroitre et d’ameliorer l’information des citoyens, et sa faculte de contribuer a la promotion et a la legitimation des elus. Ce n’est pas tant en effet la communication politique elle-meme qui est en cause qu’un usage unilateral a visee propagandiste. Les nouvelles techniques de communication, en particulier la telematique et les reseaux cables, sont susceptibles, par une utilisation raisonnee et un apprentissage methodique, d’accroitre considerablement le potentiel d’acces du public a l’information administrative et politique.

Si le cablage d’une ville se traduit par l’apparition d’une chaine locale « monsieur-le-maire », cela ne contribuera guere a renforcer la credibilite de la communication politique 34 • En revanche, la legitimation de la communication politique passe probablement par un elargissement des « LEGITIMITE » 105 espaces de discussion et un approfondissement de la democratie locale.

On peut ainsi envisager la question de la legitimite de la communication politique en la replacant dans la perspective des lois dites de la « troisieme generation des droits de l’homme »35 qui conferent aux usagers des services publics un veritable droit d’acces a l’information. Ce droit est principalement individuel (rares sont les associations qui l’utilisent) et en pratique assez peu effectif3 6 • La communication politique gagnerait certainement en credibilite si elle contribuait a rendre plus effectif l’usage collectif du droit d’acces a l’information locale, qu’elle soit administrative ou politique.

En ce sens, les nouvelles techniques de communication constituent un potentiel non negligeable d’accroissement de la democratie quotidienne. Une collectivite locale a sans doute plus a gagner a diffuser une information authentique, a rendre un service reel a l’usager-electeur qu’a pratiquer l’autosatisfaction et a inonder le public de photographies des elus. Autrement dit, la legitimation de la communication politique suppose le passage d’une communication au profit des elus a une communication au service du public. La loi du 15 janvier 1990 a pour objet de limiter la premiere, il conviendrait maintenant d’etendre la seconde.

Au total, la legitimation de la communication politique est un processus inacheve. L’application de la nouvelle reglementation devrait permettre de lui conferer un label de serieux, et de prevenir certains abus. Le developpement d’une « communication de service » jouant le jeu de la transparence et visant avant tout a informer utilement le citoyen, serait egalement facteur de legitimite. Cependant, le moyen le plus sur pour la communication politique de conquerir sa legitimite consiste a faire la preuve de sa capacite a contribuer efficacement a la legitimite des elus et des institutions qu’ils representent. II. LA LEGITIMITE PAR LA COMMUNICATION POLITIQUE Quoi qu’il en soit de sa propre legitimite, la communication politique se justifie principalement par sa fonction instrumentale : en contribuant a leur connaissance et a leur reconnaissance, elle servirait la legitimite des elus et des institutions. Selon les communicateurs, la communication ne serait rien d’autre qu’un outil au service des elus-et des institutions 37 . Pour rendre plus attractive l’image d’une ville 38 , pour definir et « gerer », a l’instar des marques 39 , l’identite d’un departement ou d’une region, la communication serait l’indispensable instrument.

Pour etre elu ou reelu, un candidat ne saurait se passer de la communication. Qu’ils refletent ou non la realite, ces discours d’auto-legitimation ne doivent pas nous abuser40 • Dans le domaine de la communication, l’observateur risque de se prendre lui-meme au piege du discours qu’il tente d’analyser et d’etre seduit par ce qu’il pretend decrypter. Le risque s’accroit lorsqu’il s’agit d’analyser la fonction de legitimation de la communication politique. Le mot « legitimation » est en effet l’objet d’un glissement semantique selon qu’il est utilise par les communicateurs ou par les politologues.

Par « legitimation » les com- 106 « LEGITIMITE » mUIucateurs entendent « explication » d’une politique, « promotion » d’un produit, ou encore « justification » du comportement d’un elu. Pour le politologue, la legitimation designe l’ensemble des moyens par lesquels un pouvoir cherche a se faire accepter. Dans le premier cas, la legitimation est une strategie consciente et intentionnelle visant a faciliter la diffusion d’une image ou d’un produit. D’ans la seconde acception, la legitimation est le simple constat41 de l’existence d’un processus dont il convient d’analyser et de comprendre les mecanismes internes.

En nous basant sur l’exemple de la politique de communication menee par les elus de la ville d’Anuens depuis mars 1989, nous allons a travers la strategie de communication (A), tenter de deceler les logiques souterraines du processus de legitimation (B). A) La strategie de communication Adoptant volontiers un vocabulaire militaire, les communicateurs cherchent a atteindre des « cibles » en suivant une « strategie » c’est-a-dire un « ensemble d’actions coordonnees, de manoeuvres en vue d’une victoire »42.

En politique, les cibles designent les electeurs et les strategies ont pour objet de contribuer aux succes electoraux. Le probleme de toute strategie est d’etre efficace. Pour etre efficace, une strategie de communication doit etre credible. Or, comme le remarque J. Habermas, « les moyens par lesquels s’acquiert la legitimation se detruisent d’eux-memes, des que le mode de cette acquisition est perce a jour »43. Le succes et la credibilite d’une strategie de communication supposent ainsi une certaine discretion, le devoilement de ses mecanismes internes risquant de nuire a son efficacite.

Ceci rend particulierement difficile l’analyse lucide des strategies de communication, d’autant que les communicateurs sont enclins a appliquer a leur profit les recettes promotionnelles qu’ils utilisent pour les autres. Le cas des strategies de communication des villes presente une difficulte mais aussi un interet- supplementaires. La communication ayant une fonction instrumentale, il faut en effet que le « beneficiaire » de la legitiDUte soit clairement identifiable. Or la communication municipale vise a la fois a promouvoir l’image d’une ville et celle de son maire.

Un exces de personnalisation et de politisation risquerait de lui oter toute credibilite. C’est pourquoi les specialistes de la communication locale s’ingenient a dissocier la communication municipale de la communication politique, presentant la preDUere comme un outil moderne et performant, manie par des professionnels, la seconde relevant plutot de la prppagande partisane44 • Bien qu’aujourd’hui tres repandue dans les milieux de la communication, cette distinction n’est guere convaincante. On doit reconnaitre en effet que le nom des villes les plus actives en matiere de communication est souvent associe a celui de leur preDUer magistrat45 .

Cette personnalisation extreme repondrait, selon B. Miege, a « une exigence de la promotion econoDUque des villes »46. Pour DUeux se vendre, les villes deviennent des produits que la communication per- « LEGITIMITE’ 107 sonnalise afIn de les distinguer des concurrents. Le probleme est que toutes les villes ont actuellement une facheuse tendance a adopter des strategies de communication analogues, rares etant celles qui ne vantent pas « la richesse de leur patrimoine », « le dynamisme de leur equipe municipale » ou encore « leur position privilegiee de carrefour de l’Europe ».

Les cites elles-memes sont personnifIees et se proclament « entreprenantes » voire « surdouees ». Principaux benefIciaires de la decentralisation, dotes d’une panoplie de pouvoirs sans equivalent dans les autres democraties, les maires urbains regnent sur un territoire qui, a l’inverse des regions et des departements, benefIcie d’une forte presomption de legitimite.

Places a la tete de veritables entreprises de service public, ils se considerent de plus en plus comme des managers 47 Les elections municipales de mars 1989 ont consacre cette evolution vers une conception gestionnaire de la fonction mayorale8 • Pratiquant une politique de communication intense, recourant a des techniques variees, adeptes des « coups » mediatiques, les dirigeants des grandes villes ont tendance a considerer la communication comme le complement necessaire de leur legitimite electorale et comme l’instrument du eveloppement economique de leurs cites. De ce point de vue, le cas de la ville d’Amiens retient l’attention, d’autant plus que son nouveau maire a la reputation d’etre un communicateur 49 • Appliquant le principe selon lequel un elu perd toute credibilite s’il agit sans communiquer ou s’il communique sans agir, le nouvel elu adopte, peu apres son accession a la mairie une strategie de communication visant a valoriser ses realisations, en particulier en matiere d’urbanisme, tout en ameliorant, . a l’interieur comme a l’exterieur, l’image de la ville.

Pour assurer la coherence de cette politique, il fait appel a une agence parisienne de communication qu’il charge de la mission de coordonner, pendant la duree des deux plans triennaux de developpement (1989/1991, 1992/1995), l’ensemble des actions de la ville en matiere de communication. Cet appel a des professionnels s’est accompagne d’une recentralisation de la communication entre les mains du maire. Alors qu’il benefIciait d’une relative autonomie fonctionnelle par son rattachement au service culturel sous l’ancienne municipalite, le service communication de la ville s’est trouve, de fait, rattache directement au cabinet du maire.

TI a par ailleurs perdu une partie de ses attributions et de son personnel, la conception et meme la mise en oeuvre de la politique de communication de la ville lui echappant largement. De meme, au sein du conseil municipal, le maire s’attribue la charge de la politique de communication de la ville, chaque adjoint devant obtenir son aval pour engager des depenses de promotion des actions relevant de sa competenceS°. L’elaboration de la strategie de communication s’opere par etroite liaison entre le maire, son chef de cabinet et le directeur de l’agence.

Le secretaire general de la mairie ne dispose pas d’une competence particuliere en ce domaine. La mise en oeuvre de la strategie est confIee soit au service communication de la ville, soit a des societes amienoises de communication recrutees par appels d’offres. 108 « LEGITIMITE » Ce dispositif s’inspire des principes suivants. Le premier concerne l’unicite de la communication municipale. Le maire estime avoir une responsabilite personnelle en matiere de communication a l’egard des electeurs51 .

Des raisons objectives expliquent, selon lui, la personnalisation de la politique de communication : « dans la mairie, le maire est responsable de tout ce qui se fait … il est le seul a pouvoir faire la synthese »52. Dans le meme sens, son conseiller en comml,lnication invoque des motifs de coherence: « la communication d’une ville ne doit pas etre une mosaique, il faut pour une ville une seule culture de communication »53. Cette reflexion permet de justifier le choix d’une seule agence pour concevoir la politique de communication pendant la duree du mandat municipal.

Cette agence dispose ainsi d’une emprise durable sur un marche important. Des raisons s~bjectives sont egalement avancees. Selon les termes memes du chef du cabinet du maire, la coherence de la politique de communication suppose une « symbiose » entre l’elu et son conseiller, ce que d’autres appelleraient sans doute une « connivence »54. Cette centralisation se double d’une conception manageriale de la conduite de la ville. Avant d’etre un notable ou un militant politique, le maire estime etre d’ahord un gestionnaire: « il faut avoir l’esprit d’entreprise … il faut gerer la communication… l n’y a plus d’ideologie dans la gestion des villes »55. Cette approche gestionnaire se combine parfaitement avec le recours a des professionnels de la communication exterieurs a la mairie: « il fallait un oeil neuf… un regard d’expert » explique le chef de cabinet du maire 6 • En realite, ce partage des roles entre l’elu et l’expert permet au premier de jouer sur un double registre. L’image de professionnalisme de l’expert lui beneficie, mais en meme temps elle lui permet de se demarquer d’une representation de froid technicien de la communication et d’affIrmer son identite politique.

Le maire est ainsi presente dans les supports de communication de la ville comme un homme de terraiit allant a la rencontre des administres57 et pratiquant le dialogue58 . Cette strategie suppose une presence a la fois discrete et insistante du maire et de son image9 • Ceci se traduit par une politique de communication principalement axee sur une mise en valeur des atouts de la ville, le maire etant presente comme le porte-drapeau d’une nouvelle image de marque de la capitale picarde. La notion cle est cette fois celle d’identite. L’objectif vise est d’une art d’eviter une communication standardisee, « en pret-a-porter », qui ferait ressembler Amiens a toutes les villes, et d’autre part d’echapper au risque d’une communication factice, « en carton-pate », donnant de la cite une image irreelle dans laquelle les habitants ne se reconnaitraient pas. Pour travailler ce concept d’identite, l’agence a procede a une enquete qualitative aupres d’un echantillon de la population amienoise. Les personnes choisies etaient invitees, en petits groupes, a s’exprimer librement sur la ville et sur la nouvelle equipe municipale.

Les enqueteurs ont pu ainsi reconstruire, a partir des mots et des phrases les plus representatus, une image de la ville et de ses elus fondee sur les perceptions effectives de ses habitants. Cette enquete a presente pour l’agence qui l’a realisee un double avantage. Elle lui a d’une part permis de fonder ses recommandations sur une base « LEGITIMITE » 109 « scientifique », les sciences sociales venant ici appuyer une politique de communication 60 • Elle ad’ autre part contribue a associer etroitement l’identite de. a ville a l’image que les habitants ont de leur nouveau maire. Au total, la strategie de communication choisie par la ville d’Amiens se caracterise par une forte centralisation au profit du maire, une nette tendance a la professionnalisation et une tentative de redefmition de l’identite de la ville. On voit par la qu’une politique de mise en valeur de la ville peut parfaitement se combiner avec une appropriation -discrete mais neanmoins efficace- de la communication par le maire, impliquant une depossession des autres elus et du service communication de la ville.

A travers cette strategie de communication, dont on vient de retracer les grandes lignes, on peut tenter maintenant de deceler les principaux mecanismes du processus de legitimation. B) Le processus de legitimation Par processus, nous entendons, dans un sens tres large, « une evolution complexe, impliquant une coordination de causes et d’effets »61. Si la strategie est intentionnelle et resulte d’une construction deliberee, le processus en revanche echappe largement a la maitrise des acteurs sociaux.

Les strategies de communication ont ainsi des causes inavouees et des consequences imprevues. L’analyse du discours et du comportement des responsables de la communication de la ville d’Amiens permet, a titre d’exemple, d’en relever quelques unes. En ecoutant le maire parler de la communication, on est d’abbord frappe par un phenomene de denegation. Comme pour prevenir le reproche de mainmise sur la communication, le maire se defend d’etre un specialiste de la communication et de se servir de sa fonction pour promouvoir sa carriere politique 62 .

Il tient egalement a se differencier de ceux qui confondent la communication d’une ville avec celle de leur parti, ou qui pratiquent le tautisme, reduisant la politique municipale a sa promotion publicitaire. Cette denegation se retrouve, sur un autre registre, dans les propos tenus par le conseiller du maire. Il recuse en effet le reproche d’ingerence dans la politique de communication de la ville. N’ayant pas vocation a decider a la place de l’elu, le conseiller se borne, selon lui, a aider le maire a « accoucher ses projets ».

En cas de desaccord, la relation entre l’elu et le conseiller n’etant pas seulement de connivence mais aussi commerciale, « c’est le client qui choisit »63. Cette double denegation permet de presenter de maniere impersonnelle la strategie de communication de la ville: le communicateur et l’elu semblent s’effacer derriere la ville. On comprend mieux ainsi la mecanique du processus de legitimation. En s’identifiant a la ville, en associant son sort a celui de la cite, le maire escompte beneficier lui-meme de la dynamique urbaine qu’il contribue a impulser.

Tout ce qui profite a la ville, quelle qu’en soit l’origine, profite du meme coup au maire, sans que pour autant le public ait le sentiment 110 « LEGITIMITE » qu’il ait privilegie son interet particulier. C’est donc bien le maire que la communication contribue a legitimer, mais de maniere indirecte. Paradoxalement, la strategie de communication fondee en apparence sur une depersonnalisation, suppose egalement une forte personnalisation du processus de legitimation.

Le maire diligente de fait la communication, c’est ainsi qu’il a par exemple choisi « personnellement » le logo de la ville, le service de communication de la mairie craignant meme que les amienois attribuent le logo au maire et non a la ville. Le succes d’une telle politique, ou plutot l’issue d’un tel processus, repose alors sur une necessaire coherence entre l’image de la cite et celle de son maire. Le succes, mais aussi l’echec de la ville sont desormais ceux du maire.

La mecanique du processus de legitimation risque de se gripper si les realisations ne sont pas a la hauteur des promesses, et si la promotion systematique des atouts de la ville conduit a masquer ses handicaps au lieu de les combler. Autrement dit, la communication, selon la maniere dont elle est realisee et percue, peut aussi bien engendrer un gain qu’un deficit de democratie locale. Occulter les difficultes peut conduire a eluder les vrais debats. La monopolisation de la communication par le maire risque d’aboutir a une « confusion entre democratie locale, legitimite et fonction mayorale »64.

Lorsque la communication tend a absorber la democratie locale, elle contribue a rendre illegitime toute forme d~ debat situee hors de son emprise. Detenteur de la parole legitime sur l’espace communal, veritable « chef de tribu » selon le mot de son conseiller, le maire est autorise par sa fonction a parler avec autorite et selon un rituel de communication65 • Toute communication qui n’est pas authentifiee par le maire est alors menacee d’etre suspectee d’illegitimite. Le processus de legitimation conduit ainsi a hierarchiser les lieux et les themes de debat.

Le conseil municipal et ses annexes, dont le maire controle le fonctionnement, les « poles de competence » et les comites de quartier dont il suscite la creation, sont des espaces legitimes de democratie et de communication locales. En revanche, d’autres lieux, non agrees par le maire, peuvent l’etre moins 66 • Le danger est alors celui d’une communication se contentant de proclamer la legitimite des elus a travers leurs realisations, sans engager un veritable dialogue avec les electeurs sur les questions de fond.

A terme, une communication auto-Iegitimante finit par perdre toute credibilite, c’est-a-dire a se nier ellememe. Decus par une occultation des enjeux reels du debat local, l’~lecteur peut etre tente de detourner la communication en pratiquant l’ironie et le persiflage 67 • A trop souligner ce qui est positif, la communication s’expose a susciter l’incredulite de ceux qui, confrontes aux difficultes quotidiennes, ont peine a s’identifier a des « gagnants ». La communication vise certes a creer une atmosphere consensuelle, a favoriser l’assentiment de tous sur les options princi- LEGITIMITE » III pales des ediles. Mais le consensus est rompu des que l’electeur ne se reconnait plus dans la politique de la mairie et qu’il ne parvient plus a identifier le maire et sa ville. Or, pour mieux s’identifier a « sa » ville, le maire se doit d’etre different de ses habitants. Sa legitimite repose en effet sur le statut particulier que lui confere son role d’arbitre dans la cite, ce qui lui permet de se distancier de son propre groupe au sein du conseil municipal. Plus que e leader de la majorite municipale, il est « monsieur le maire ».

Malgre les protestations des interesses, ce n’est donc pas la fonction de maire que la communication vise a legitimer, cette fonction beneficiant dans l’opinion publique d’une sorte de legitimite naturelle, mais bien la personne de son detenteur. Derriere la publicite brillante des villes s’agite tout un reseau de relations clientelistes tournant autour de la personne du maire. Les vieilles recettes de la politique locale, depuis le quadrillage des quartiers jusqu’a l’entrisme dans les diverses associations locales et les groupements professionnels restent les conditions du succes des politiques mediatiques. Comment faire de sa mairie un fief’68 est encore une preoccupation majeure des maires actuels. Revisite par la communication, le concept traditionnel de legitimite se presente desormais sous un jour nouveau. La legitimite a longtemps ete percue comme la justification d’une realite preexistante, la duree etant son meilleur atout. La communication vit au contraire dans le monde l’ephemere et elle vise a legitimer un processus dynamique de production de la realite; par son action elle contribue d’ailleurs a faire advenir cette realite.

Si l’on admet que la democratie implique la faculte de contester les decisions des elus, ceux -ci sont en permanence en quete de legitimite. Cette legitimite indefInie rend le travail de la communication a jamais inacheve. Elle incite les communicateurs a projeter sans cesse la legitimite vers l’avenir, comme pour conjurer la menace d’illegitimite. Mais l’electeur n’est pas toujours seduit, et il est souvent diffIcile de parvenir de lui faire croire que le monde reel est le simple prolongement de celui qu’on decouvre sur les affiches, meme lorsqu’elles lui assurent que ses « desirs deviennent realite ».

En definitive, plus encore que les electeurs, ce sont peutetre les elus que la magie de la communication fascine. NOTES 1. Par IItautisme » L. SFEZ designe, par contraction des deux termes tautologie et autisme, la communication redondante et fermee sur elle-meme, La communication, P. U. F. , 1991, p. SS. 2. P. Jaxe, ministre de l’Interieur, intervention au cours des debats parlementaires prealables a l’adoption de la loi du 15 janvier 1990 relative a la limitation des depenses electorales, l. O. A. N. , 4 octobre 112 « LEGITIMITE » 1989, p. 318. 3.

Economie et Societe, Plon, 1971, pp. 30 ss. 4. D. Gaxie, « Sur quelques concepts fondamentaux de la science politique », Melanges Duverger, P. U. F. , 1987, p. 611. 5. M. Duverger, Diuatures et Mgitirnite, P. U. F. , 1982, p. 7. 6. G. Burdeau, Traite de science politique, T. X, LGDJ, 2e ed. 1977, p. 98. 7. P. Bourdieu, La distinction, Ed. de Minuit, 1979, p. 371 note 5. 8. L. Boltanski, L. Thevenot, De lajustifu:ation, Gallimard, 1991, p. 55. 9. Voir J. Lagroye, « La legitimation », in M. Grawitz, J. Leea, Traite de science politique, P. U. F. , 1985, t. 1, pp. 95-467. Les principes de legitimite sont « les genies invisibles de la Cite et les fondements de l’ordre universel », G. Ferrero, Pouvoir, Le Livre de Poche, 1988, pp. 135-136. 10. « L’experience, dit Max Weber, montre qu’aucune domination ne se contente de bon gre de fo:r;a. der sa perennite sur des motifs ou strictement materiels, ou strictement affectuels, ou strictement rationnels en valeur. Au contraire, toutes les dominations cherchent a eveiller et a entretenir la croyance en leur legitimi- te », op. cit. , p. 220. Il. « Aucune societe, constate G.

Balandier, ne peut echapper a la necessite de sa propre theatralisation », « Le politique des anthropologues' » in M. Grawitz, J. Leca, op. cit. , pp. 327-328. Voir aussi, du meme auteur, Le pouvoir sur scenes, Balland, 1980, pp. 145 ss. 12. Voir le bilan dresse par l’hebdomadaire C. B. News nO 189, 19 novembre 1990. Voir aussi les actes du colloque organise a Bordeaux en decembre 1990 par le CERVL, La communication locak et regionak, en particulier la contribution de C. Sorbets, « Le local au miroir de la communication: un local en deficit de reperes ».

Adde P. Cadieu, « Le sacre des communicants ou les nouveaux maires urbains », Congres de l’AFSP, Bordeaux, octobre 1988. Sur le role des conseillers en communication, voir J. B. Legavre, « Du militant a l’ expert en communication politique, l’institutionnalisation inachevee d’une position locale singuliere. Le cas de la mairie de Rennes », Politix, nO 7-8, 1989, pp. 80-90. 13. Dans cette deuxieme partie, nous nous appuierons sur une enquete par entretiens menee aupres des responsahles de la communication de la ville d’Amiens au cours de l’annee 1990.

L’election de Gilles de Rohien (UDF-PR) en mars 1989, succedant a Rene Lamps (PCF) qui etait maire depnis 1971, a entraine la mise en place d’une nouvelle strategie de communication de la ville. Cet exemple nous permettra d’illustrer nos analyses. 14. Gorgias 502 e, trad. L. Rohin (Platon, Oeuvres completes, La Pleiade, t. 1, p. 454). 15. P. Lehingue, « Usages et effets politiques de la codification: la reglementation des sondages d’opinion en France » in D. Lochak et al. , Les usages sociaux du droit, P. U. F. , 1989, p. 57. 16. J. O. , 16 janvier 1990, p. 639. Voir sur ce texte, G.

Drouot, « Le fmancement des campagues electorales et des activites politiques: les nouvelles regles du jeu », Actualite Mgislative Dalloz, 1990, p. 125 ; G. Aidan, F. Bilbaut-Faillant, « Le fmancement de la vie politique: commentaire des lois de 1990 », Revue Francaise de Droit constitutionnel, nO 3, 1990, p. 50 ; Y. M. Doublet, Le financement de la vie politique, P. U. F. , 1990, pp. 67-75. 17. Au cours de la premiere semaine de novembre 1989, pendant les debats parlementaires, sept mille panneaux publicitaires ont ete recouverts d’affiches sur lesquelles on pouvait lire notamment: « En 1989, la liberte d’expression en prend un coup.

L’affichage politique va etre interdit en France ». Cette tentative de pression exercee par les agences de publicite a ete tres mal percue par les parlementaires, ces derniers estimant etre habilites a conferer a la conununication politique une legitimite qu’elle n’a pas a chercher directement aupres de l’opinion publique. 18. La loi du 30 septembre 1986 relative a la liberte de communication interdisait, dans son article 14, la’ publicite politique a la radio-television pendant les campagues electorales. La loi du 11 mars 1988, relative a la transparence financiere de la vie politique (art. 6), limitait cette interdiction a une periode de quatre ans a compter de son entree en vigueur. 19. R. Ferrand, « La communication des collectivites », Le Monde, 9-10 juin 1991. 20. Ibid. 21. La loi du 15 janvier 1990 prevoit certes des sanctions pour les candidats qui n’auraient pas respecte les nouvelles interdictions, notamment en matiere d’affichage et de publicite. Mais les amendes prevues (de 360 a 15. 000 F) sont sans commune mesure avec les sommes depensees en ce domaine. Quant aux peines d’emprisonnement (d’un mois a un an), les juges hesiteront probablement a les prononcer a rencontre d’elus investis par la legitimite populaire. 2. Politique seduction, J. C. Laltes, 1986, p. 146. 23. Interview in J. M. et P. Benoit, Decentralisation a l’affiche. La communication publicitaire des villes, departements et regions. Nathan, 1989, p. 128. Voir aussi sa contribution a cet ouvrage. 24. On peut avoir un indice -mais non une preuve- de ce scepticisme par un sondage sortie des urnes realise par le CURAPP lors du premier tour des elections municipales a Amiens en mars 1989. Les deux « LEGITIMITE » 113 tiers des electeurs interroges declarent « qu’aucune des affiches lectorales placardees sur les murs de la ville n’a particulierement retenu leur attention », une minorite (6,50/0) ajoutant meme spontanement des commentaires critiques (« les affiches, ca sert a rien, je suis contre, ca coute cher, c’est sale, c’est laid, j’ai deja mon opinion »). 25. Une enquete realisee en decembre 1990 par le service communication de la ville d’Amiens aupres des villes de plus de 30. 000 habitants (hors Paris) montre que leurs depenses (officielles) de communication se situent dans une fourchette allant de 9 F par habitant (Angers) a 159 F (Marseille), Amiens se situant en position mediane (71,50 F par habitant).

Ces chiffres sOnt indicatifs et probablement sous-evalues. La region de Picardie avance, pour son budget communication, le chiffre de 15,20 F par babitant en 1991 (Agir en PicardiR. , magazine de la region PicardiR. , nO 36, mars 1991, p. 23), l’opposition contestant ce chiffre et estimant qu’il est en realite deux a trois fois plus eleve (La lettre d’information du Conseil Regional de PicardiR. nO 50, mars 1991, p. 10). 26. Voir l’enquete precitee de CB News, nO 189, 19 novembre 1990. 27. G. Achache, « Le marketing politique », Hermes nO 4,1989, pp. 103-112. 8. Voir supra note 2. 29. R. C. Schwartzenberg, L’Etat spectacle. Essai sur et contre le star system en politique, Flammarion, 1977. 30. J. Baudrillard,’ Simulacres et simulations, Galilee, 1982. 31. L. Sfez, op. cit. , p. 90. 32. Les elus locaux sont parfaitement conscients de ce risque. Mais la competition electorale, doublee de la concurrence entre les collectivites territoriales, limite considerablement les possibilites de coordination des politiques de communication des institutions locales. ‘Voir, dans ce volume, la contribution de J. Poumarede. 33.

Voir sur ce point les travaux du laboratoire « Personnalisation et changements sociaux » de l’Universite de Toulouse-Le Mirail (Jacques Curie et Janine Larrue). 34. Voir, dans cet ouvrage, l’article de C. Pannetier. 35. A. Holleaux, « Les lois de la troisieme generation des droits de l’homme. Ebauche d’etude comparative », R. F. A. P. , nO 15, 1980, pp. 45 ss. 36. CURAPP, Information et transparence administratives, P. U. F. , 1988. 37. Sur le discours des communicateurs, voir, dans ce volume, l’article de D. Menuni. 38. C. Andre, « Changer l’image d’une ville », Politiques et Management Publics, n04, decembre I! 87, pp. 51-64. 39. J. N. Kapferer, « Pour un management de la marque », Les Echos, 11 juin 1991. 40. J. Lagroye nous met en garde contre la tentation de prendre trop au serieux le discours de legitimation des communicateurs, « La legitimation », op. cit. pp. 400-401. Cette mise en garde concerne autant le discours sur la communication que le discours de la communication. 41. P. Beneton remarque a juste titre que contrairement a leur signification traditionnelle qui est normative, les mots « legitimite Il et « legitimation » ont pris, dans le vocabulaire moderne des sciences sociales, un sens descriptif ou « scientifique »,

Introduction a la politique moderne, Hachette, coll. « Pluriel », 1987, p. 128. 42. Dictionnaire Robert, VO strategie. 43. Raison et legitimite, Payot, 1978, p. 101. 44. P. Langenieux-Villard, L’information municipale, P. U. F. , 1985. 45. Meme le quotidien Le Monde ne peut s’empecher d’illustrer par l’image de leur maire, photographie en posture de communicateur, un reportage sur la communication des villes. Mairies 86, communiquer ! , supplement du 16 octobre 1986. 46. La societe conquise par la communication, P. U. G. , 1989, p. 137. 47. P. Garraud, Profession: homme politique.

La carriere politique des maires urbains, L’Harmattan, 1989. 48. Y. Meny, « Le maire nouveau est-il arrive ? « , Elections municipales 1989. Le Figaro. Etudes politiques, avril 1989, p. 8. 49. Gilles de Robien, ne en 1941, est depute de la Somme depnis 1986, maire d’Amiens depnis 1989. Membre du comite directeur du parti republicain, il est un proche de Francois Leotard. Le 15 septembre 1989, il organise au cirque d’Amiens, avec l’aide d’un cabinet parisien de relations publiques, une vaste operation de communication dont la presse nationale se fera l’echo.

Devant trois mille personnes, qui avaient ete personnellement invitees, il repond aux questions de journalistes vedettes de la television et presente son premier plan triennal de developpement de la ville. 50. Entretien avec le conseiller en communication du maire, le 14 fevrier 1991. Cette situation contraste avec la diversite qui regnait sous la municipalite precedente d’union de la gauche. Le maire comm’lniste et l’adjoint socialiste a l’urbanisme avaient chacun leur conception de la communication et dis~osaient de « LEGITIMITE » eurs propres outils de promotion de leur action. 51. « J’ai passe un marche avec les electeurs, je dois tenir mes promesses »‘, entretien avec le deputemaire, 20 septembre 1990. 52. Ibid. 53. Entretien precite. 54. Y. Roucaute, Splendeurs et miseres des journalistes, Calmann-Levy, 1991. Cette connivence peut aussi s’expliquer par des raisons politiques, le conseiller du maire ayant ete le directeur du cabinet de Francois Leotard. 55. Entretien precite. 56. Entretien avec le chef de cabinet du maire, le 29 mars 1990. 57.

Le hulletin de la ville, « Amiens Magazine » montre ainsi le maire presidant des reunions de quartier, sous le titre: « rencontrer, echanger, creer: un comite dans chaque quartier » (nO 13, fevrier 1991, p. 20)~ En juin 1991, la mairie lance, avec raide des commercants, une campagne ,visant a relancer les comites de quartier, et a les constituer la ou ils n’existent pas encore. 58. L’une des premieres initiatives du maire fut, a r occasion du premier plan triennal, la creation de « poles de competences », composes de representants socio-professionnels et charges d’emettre des propositions pour le developpement economique et culturel de la ville. 9. Omnipresent dans la ville, au point que ses concurrents reconnaissent volontiers qu’il « occupe respace » (declaration d’un representant du parti socialiste, Le Courrier Picard, 5 decemhre 1989), le maire evite de multiplier son image sur les supports de communication de la ville. On peut cependant relever une certaine evolution : de trois photographies du maire dans le premier numero du magazine municipal Ganvier 1990), on passe, un an plus tard, a sept, dont une en quatrieme de couverture (nO 13, fevrier 1991). 60. P. Champagne, Faire l’opinion.

Le nouveau jeu politique , Minuit, 1990. 61. M. Grawitz, Lexique des sciences sociales, Dalloz, 2e edition, 1983. 62. « Je ne suis pas un professionnel de la communication, je suis un elu… Je n’utilise pas la ville pour vendre mon image », declaration de Gilles de Rohien devant le club des Communicants, Amiens, le 4 octohre 1990. 63. Entretien precite. 64. I. C. Thoenig, « Les contre-pouvoirs: version douce et version dure », Pouvoirs locaux, nO 8, mars 1991, p. 27. 65. A. Mons, « L’image de la scene municipale », Ethnologiefrancaise, nO 2,1989, pp. 61-169. 66. Les elus socialistes et communistes qui avaient l’hahitude de tenir leur permanence dans des centres socio-culturels de la ville se sont vus interdire cette pratique par la mairie, au nom d’une separation des espaces culturels et politiques. 67. C’est ainsi que la campagne de promotion des travaux du premier plan triennal, qui etait illustree par des affiches representant des casques de chantier, a conduit de nombreux amienois a penser: « on va casquer ». 68. A. Froment-Meurice, Pouvoirs, n » 24,1983, p. 45.