Commentaire semoules

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CE, sect. , 1°/03/1968, Syndicat general des fabricant de semoules de France REQUETE DU SYNDICAT GENERAL DES FABRICANTS DE SEMOULES DE FRANCE, TENDANT A L’ANNULATION POUR EXCES DE POUVOIR, DES DECISIONS DU MINISTRE DE L’AGRICULTURE AUTORISANT EN FRANCHISE DU PRELEVEMENT PREVU PAR LE REGLEMENT N° 19 DE LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE, L’IMPORTATION EN FRANCE DE 400 000 QUINTAUX DE SEMOULES EN PROVENANCE D’ALGERIE ENTRE LE 1ER NOVEMBRE 1963 ET LE 31 OCTOBRE 1964 ;

CONSIDERANT QUE LA REQUETE SUSVISEE DU SYNDICAT GENERAL DES FABRICANTS DE SEMOULES DE FRANCE DOIT ETRE REGARDEE COMME DIRIGEE NON SEULEMENT CONTRE LA DECISION EN DATE DU 20 DECEMBRE 1963 PAR LAQUELLE LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE A AUTORISE L’IMPORTATION EN FRANCE DE 400 000 QUINTAUX DE SEMOULES DE BLE EN PROVENANCE D’ALGERIE, MAIS AUSSI CONTRE LA DECISION DU MEME MINISTRE QUI PRECISE, LE 23 JANVIER 1964, QUE CETTE IMPORTATION N’EST PAS SOUMISE AU PRELEVEMENT PREVU PAR LE REGLEMENT N° 19 DE LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE ;

SANS QU’IL SOIT BESOIN DE STATUER SUR LA FIN DE NON-RECEVOIR OPPOSEE PAR LE MINISTRE DES AFFAIRES ETRANGERES ET LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE : CONS. QUE L’ARTICLE 1ER DE L’ORDONNANCE DU 19 SEPTEMBRE 1962 RELATIVE AU REGIME DOUANIER DES ECHANGES ENTRE L’ALGERIE ET

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LA FRANCE, LAQUELLE A ETE PRISE EN VERTU DES POUVOIRS CONFERES AU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE PAR LA LOI DU 13 AVRIL 1962, DISPOSE : « JUSQU’A LA DATE DE MISE EN APPLICATION DU STATUT PREVU PAR LE TITRE II DE LA

DECLARATION DE PRINCIPES RELATIVE A LA COOPERATION ECONOMIQUE ET FINANCIERE DU 19 MARS 1962, LES MARCHANDISES EN PROVENANCE D’ALGERIE DEMEURENT SOUMISES, DANS LES CONDITIONS PRECEDEMMENT FIXEES, AU REGIME DOUANIER QUI LEUR ETAIT APPLICABLE AVANT LE 3 JUILLET 1962 EN VERTU DES ARTICLES 1ER, 303 ET 304 DU CODE DES DOUANES » ; QUE CES DISPOSITIONS, QUI ONT VALEUR LEGISLATIVE AUX TERMES DE L’ARTICLE 50 DE LA LOI DU 15 JANVIER 1963, ONT MAINTENU, A TITRE TRANSITOIRE, EN CE QUI CONCERNE L’ENTREE EN FRANCE DE MARCHANDISES EN PROVENANCE D’ALGERIE, LE REGIME DOUANIER EN VIGUEUR AVANT L’ACCESSION DE L’ALGERIE A L’INDEPENDANCE ; QUE, SOUS CE REGIME, L’ENTREE EN FRANCE DE PRODUITS CEREALIERS EN PROVENANCE DE L’ALGERIE, QUI ETAIT ALORS INCLUSE DANS LE TERRITOIRE DOUANIER FRANCAIS, N’ETAIT PAS SOUMISE NI AUX DROITS DE DOUANE, ET NE L’AURAIT PAS ETE AU PRELEVEMENT QUE LE DECRET DU 28 JUILLET 1962 A SUBSTITUE A CES DROITS EN APPLICATION DU REGLEMENT N° 19 DE LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE ; QUE, PAR SUITE, LES DISPOSITIONS PRECITEES DE L’ORDONNANCE DU 19 SEPTEMBRE 1962 FONT OBSTACLE A CE QUE CE PRELEVEMENT SOIT OPERE ET A CE QUE LA POSSESSION DU CERTIFICAT PREVU A L’ARTICLE 8 DU DECRET DU 27 JANVIER 1962, POUR L’IMPORTATION DES CEREALES SUR LE TERRITOIRE DOUANIER FRANCAIS, PUISSE ETRE EXIGEE A L’OCCASION DE L’ENTREE DE CES MARCHANDISES SUR LE TERRITOIRE METROPOLITAIN DE LA FRANCE ET SUR CELUI DES DEPARTEMENTS D’OUTRE-MER ; QUE, DES LORS, LE SYNDICAT REQUERANT N’EST PAS FONDE A SOUTENIR QU’EN PRENANT LES DECISIONS ATTAQUEES, LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE A EXCEDE SES POUVOIRS ; DECIDE : REJET AVEC DEPENS. Commentaire

Dans le cadre de son action, l’Administration est soumise a un ensemble de regles que l’on appelle bloc de legalite. Compose principalement de la Constitution, de la loi et le jurisprudence au depart, ces regles se sont vues completees par les regles edictees par les conventions internationales. Ces dernieres ont, selon les Constitutions de 1946 (article 28) et de 1958 (article 55), une autorite superieure a celle des lois. Cette superiorite ne fut, cependant, admise, a l’origine, qu’a l’egard des lois anterieures. Dans le cas ou la loi etait posterieure et contraire, le juge administratif ne faisait pas primer la convention internationale. Telle est la solution consacree par l’arret de principe qu’il nous est demande de commenter.

Cette affaire oppose les debuts de la politique agricole commune et l’independance de l’Algerie. Afin de creer un marche commun, diverses mesures ont ete prises pour reglementer l’importation de produits agricoles sur le territoire europeen. Il est, notamment, substitue, par le decret du 28 juillet 1962, aux droits de douanes un prelevement communautaire prevu par le reglement n°19 de la communaute economique europeenne. De plus, l’importation de produits provenant de l’exterieur de la communaute europeenne est soumise a la detention d’un certificat prevu par l’article 8 du decret du 27 janvier 1962. La question est, alors, de savoir si ces regles s’appliquent aux importations en provenance de l’Algerie.

En effet, l’article 1° de l’ordonnance du 19 septembre 1962 precise que, pendant quelques mois encore, le regime douanier entre la France et l’Algerie est celui de la periode ayant precede l’independance. En d’autres termes, les importations provenant d’Algerie ne sont pas considerees comme des importations extra-communautaires, et l’Algerie est toujours consideree comme faisant partie du territoire douanier francais. C’est sur ce fondement que le ministre de l’agriculture autorise le 23 septembre 1963 l’importation en France de 400. 000 quintaux de semoules de ble en provenance d’Algerie, et estime, un mois plus tard, le 23 janvier 1964, que cette importation n’est pas soumise au prelevement prevu par le reglement n°19 precite.

Mecontent, le syndicat general des fabricants de semoules de France demande l’annulation de ces deux decisions. Cependant, le 1° mars 1968, par un arret de section, le Conseil d’Etat rejette la requete au motif que l’ordonnance du 19 septembre 1963 fait obstacle a l’application du prelevement communautaire. Avec cet arret, le Conseil d’Etat prend une position qui suscita de nombreuses critiques de la part de la doctrine. En effet, le Conseil d’Etat refuse de faire primer le droit international, fut-il communautaire, sur la loi posterieure et contraire. Ce faisant, il prive l’article 55 de la Constitution d’une partie importante de son effet, la regle posee par cet article ne s’appliquant qu’en ce qui concerne les lois anterieures.

Empreinte d’une hostilite au droit international, qui se manifestera aussi a d’autres egards, cette solution s’explique egalement par l’impossibilite pour le juge administratif de controler la constitutionnalite des lois. En effet, selon le juge administratif, faire primer un traite international sur la loi posterieure et contraire reviendrait a operer un tel controle. Cette solution fut emblematique de l’attitude du Conseil d’Etat a l’egard du droit international. Elle ne fut pas suivie, en revanche, par les autres juridictions. C’est, ainsi, que le Conseil constitutionnel refusa d’operer le controle de conventionnalite des lois au motif qu’il ne s’agit pas d’un controle de constitutionnalite. La Cour de cassation suivit immediatement la voie tracee par le juge constitutionnel.

En revanche, il faudra attendre 1989 pour que le Conseil d’Etat applique pleinement l’article 55 de la Constitution. Ce revirement de jurisprudence incita, alors, la Haute juridiction a accroitre les moyens lui permettant d’assurer pleinement le nouveau controle dont elle avait decide d’assumer la charge. Pour autant, certaines solutions manifestent encore la mefiance du juge administratif a l’egard du droit international. La « jurisprudence des Semoules » semble avoir laisse des traces indelebiles dans l’esprit du juge administratif. Il convient donc d’etudier, dans une premiere partie, les principes poses par cet arret (I), et d’analyser l’abandon de cette solution (II). I Une jurisprudence hostile au droit international

Farouche defenseur de la loi interne, le Conseil d’Etat refuse de faire primer le droit international sur la loi posterieure et contraire (A). Cette position est motivees par des raisons tant juridiques qu’ideologiques (B). A La primaute de la loi posterieure sur les traites Il importe, au prealable, eu egard a la difficulte technique de l’arret, de mettre en evidence le probleme de compatibilite existant entre le droit communautaire et une disposition legislative francaise (1). Pourra, ensuite, etre mise en evidence la solution de principe retenue par le Conseil d’Etat (2) 1 L’incompatibilite entre une disposition legislative et le droit communautaire

Cette affaire oppose une ordonnance du president de la Republique a un reglement communautaire. Il importe, au prealable, de relever la nature legislative du premier acte, et de mettre en avant sa contrariete d’avec le droit communautaire. La mesure en cause est une ordonnance du 19 septembre 1962. Elle a ete prise en vertu des pouvoirs confere au president de la Republique par la loi du 13 avril 1962 visant a assurer la transition jusqu’a la mise en place des nouvelles institutions en Algerie. Au terme de l’article 50 de la loi du 15 janvier 1963, ces dispositions ont valeur legislative. Cette affaire oppose donc un texte de forme legislative, sur lequel se fonde le ministre de l’agriculture, et un reglement communautaire.

Selon, l’ordonnance du 19 septembre 1962, l’Algerie fait encore partie du territoire douanier francais jusqu’a la mise en application du statut prevu par le titre II de la declaration de principes relatives a la cooperation economique et financiere du 19 mars 1962. Aucun prelevement affectant les importations extra-communautaires ne sauraient etre appliquee aux importations en provenance d’Algerie. Or, aux termes du reglement communautaire n° 19, les importations extra-communautaires sont soumises a prelevement. Dans la mesure ou l’Algerie est, aux yeux de l’Union europeenne, un pays independant et ou les accords mentionnes ne concernent que les relations entre la France et l’Algerie, les importations en provenance de ce pays doivent, au terme de ce reglement, etre soumise a prelevement.

Une opposition entre ce texte et l’ordonnance du 19 septembre 1962 existe donc. Pour le Conseil d’Etat c’est l’ordonnance qui doit primer. 2 La solution de principe du Conseil d’Etat Cet arret marque le debut de la distinction entre lois posterieures et lois anterieures aux traites. S’agissant des secondes, la solution etait, et est restee simple, le juge administratif a toujours considere que la norme internationale primait sur la loi francaise. S’il y a contradiction entre les deux textes, il fait prevaloir le traite et la loi est consideree comme abrogee. En revanche, lorsque la loi etait posterieur au traite, il en allait tout autrement. Reprenons les deux textes de cet arret.

Meme si cela n’est pas mentionne, l’ordonnance du 19 septembre 1962 est posterieure au reglement n° 19 de la communaute europeenne. Dans cette affaire, le juge administratif refuse d’appliquer aux importations en provenance d’Algerie le prelevement prevu par le reglement communautaire au motif que l’Algerie fait toujours partie du territoire douanier de la France. En prenant cette position, le Conseil d’Etat fait implicitement primer l’ordonnance sur le reglement communautaire. Cette position fit scandale a l’epoque tant elle allait a l’encontre de l’article 55 de la Constitution qui attribue une autorite superieure au droit international sur toutes les lois francaise. Cette position a, pourtant, de solide fondements.

B Les fondements de la solution du Conseil d’Etat Ce qui motive le plus la decision du Conseil d’Etat est une consideration proprement juridique (1). Mais, il y a lieu de relever aussi des arguments plus politiques (2). 1 Le fondement juridique La position du Conseil d’Etat est basee sur l’impossibilite pour lui de controler la constitutionnalite des lois. Il importe, alors, de comprendre en quoi faire primer un traite sur une loi posterieure et contraire revient a operer un controle de constitutionnalite des lois. Le raisonnement est plus simple qu’il n’y parait. Lorsque le legislateur adopte une loi contraire a un traite deja ratifie, celui-ci viole, dans un premier emps, le traite, mais, dans un second temps, il meconnait la regle posee par l’article 55 de la Constitution instituant la superiorite des traites sur les lois. Des lors, faire primer un traite sur une loi posterieure et contraire revient, pour le Conseil d’Etat, a sanctionner le non-respect par le legislateur de l’article 55 de la Constitution, et donc a operer un controle de constitutionnalite des lois meme limite. Or, le juge administratif estime qu’il n’a pas le pouvoir de controler la constitutionnalite de la loi. En pareille hypothese, il considere que la loi fait ecran entre l’engagement international et l’acte administratif. Et, ce dernier n’est pas annule.

Cette theorie de la loi-ecran a ete inauguree a l’occasion d’une opposition simple entre une loi et la Constitution (CE, sect. , 6/11/1936, Arrighi). Ainsi, lorsque le Conseil d’Etat doit confronter a la Constitution un acte administratif qui est, dans le meme temps, conforme a une loi, il considere que la loi fait ecran entre l’acte administratif et la Constitution, et l’acte administratif n’est pas annule. Mais, elle trouve une remarquable application dans le domaine du droit international. Il faut rajouter une autre consideration qui tient a l’existence depuis 1958 d’un organe specifique, le Conseil constitutionnel, charge de verifier la constitutionnalite des lois.

Cette position n’est pas, cependant, exempte de critiques. En effet, pour la doctrine, c’est le traite qui n’est pas, au premier chef, respecte, la violation de la Constitution n’est qu’indirecte et limitee. Surtout, l’article 55 de la Constitution se voit prive d’une partie importante de son effet devant les juridictions administratives. Il y a, en effet, lieu selon la doctrine a distinguer controle de constitutionnalite et controle de conventionnalite (voir II-A). La position du Conseil d’Etat a aussi pour base des raisons plus politiques. 2 Les fondements politiques La solution retenue par le Conseil d’Etat est d’abord marquee par le dogme de la loi expression de la volonte generale.

Le legislateur est souverain et les normes qu’il edictent ne sauraient des lors s’incliner devant d’autres normes, surtout des normes internationales. Ce constat est renforce par le fait que les lois n’ont, de plus, etait soumis a un controle de constitutionnalite que depuis 1958, soit dix ans avant l’arret etudie. Surtout, cette solution semble illustrer l’hostilite dont fait preuve le Conseil d’Etat a l’egard du droit international. Celui-ci semble peu enclin a reconnaitre l’autorite de normes sur lesquelles il n’a pas de controle. A titre d’exemple, le droit communautaire derive ne peut, normalement, etre interprete que par la cour de justice des communautes europeennes (CJCE).

Des lors, reconnaitre l’autorite de ce droit sur la loi francaise meme posterieure reviendrait a se delaisser d’une partie importante de son pouvoir puisque le sens a donner a ce droit est en dernier lieu determine par une autre juridiction. La solution rendue en 1968 apparait, alors, comme un moyen pour le Conseil d’Etat de preserver sa sphere de competence. Il faut ici noter l’attitude qu’observe le juge administratif en matiere d’interpretation du droit communautaire. Au terme de l’article 233 du traite d’Amsterdam, le juge administratif doit proceder a un renvoi prejudiciel a la CJCE en cas de difficulte d’interpretation. Le Conseil d’Etat ne s’estime, cependant, oblige de suivre cette procedure que si deux conditions sont remplies.

La premiere est que doit exister une difficulte serieuse sur le sens et la portee d’une disposition de droit communautaire. Il faut, ensuite, que l’issue du litige depende de la resolution de ce probleme. Plus generalement, le Conseil d’Etat semble n’accorder au droit international que la place la plus reduite possible. C’est, ainsi, qu’a la difference de la cour des justices europeennes (CJCE, 4/12/1974, Van Duyn c. Home Office), le juge administratif n’admet pas l’invocabilite directe des directives communautaires a l’egard des actes administratifs (CE, ass. , 22/12/1978, Cohn Bendit). La, ou la CJCE interprete extensionalite le traite sur l’Union europeenne, le Conseil d’Etat s’en tient a une lecture litterale du texte europeen.

Une facon encore de limiter l’importance a attacher aux normes issues de l’ordre international. De plus, l’invocabilite de substitution des directives non transposees a l’egard des actes administratifs reglementaires n’a ete admise que tardivement (voir notamment CE, Ass, 3/02/1989, Cie Alitalia). Toute ces solutions traduisent une attitude hostile au droit international. La position de 1968 fut, d’ailleurs, maintenue onze ans plus tard (C. E. , ass. , 22/10/1979, UDT). Et, ce n’est qu’en 1989 que le Conseil d’Etat abandonna cette solution. II Une jurisprudence aujourd’hui abandonnee C’est a l’occasion d’un arret majeur que le Conseil d’Etat met fin a la « jurisprudence des semoules ».

Desormais, le droit international prime sur toutes les lois, memes posterieures (A). Cette decision fondamentale eu des repercussions importantes sur les pouvoirs de controle du juge a l’egard des conventions internationales (B). A La primaute des traites sur la loi posterieure : l’arret Nicolo La distinction controle de constitutionnalite / controle de conventionnalite va etre theorisee par le Conseil constitutionnel (1). Le Conseil d’Etat mettra, cependant, quatorze ans avant de donner son plein effet a l’article 55 de la Constitution (2). 1 Les precedents Suite a la position du Conseil d’Etat en 1968, la decision du Conseil constitutionnel en la matiere etait attendue.

Celle-ci se traduit par un refus pour la Haute juridiction d’exercer le controle de conventionnalite des lois. La decision est, alors, l’occasion pour le juge constitutionnel de theoriser la distinction entre les deux types de controle (CC, 15/01/1975 IVG). Le controle de constitutionnalite est qualifie d’absolu et definitif, tandis que le controle de conventionnalite sevoit attribue les qualificatifs de relatif et contingent. Pour le comprendre, il suffit d’opposer chacun termes de l’equation. Les termes absolu et relatif font reference au champ d’application de la loi et du traite. Une loi n’a a respecter un traite qu’a partir du moment ou elle a le meme champ d’application que lui.

A partir du moment ou le champ d’application differe, la suprematie du traite ne s’applique plus et la loi n’a plus a le respecter. Il faut donc verifier pour chaque espece l’identite ou la difference de champ d’application, chose que ne peut pas faire le Conseil constitutionnel qui juge l’affaire de facon abstraite et non par rapport a un cas particulier. Les termes definitif et contingent ont trait a la condition de reciprocite. Ici aussi, une loi ne doit respecter un traite que si l’autre partie applique le traite. A partir du moment ou l’autre partie ne l’applique plus, le legislateur est delie du respect qu’il lui doit. La suprematie des traites est donc variable dans le temps, ce qui necessite un controle en continu.

Or, le controle opere par le Conseil constitutionnel est a priori : il intervient une fois pour toute avant la promulgation de la loi et sa decision est definitive. Le controle de conventionnalite doit donc tenir compte d’elements tres variables, et doit etre opere au cas par cas, litige par litige, chose que ne peuvent faire que les juridictions ordinaires, tant administratives que judiciaires. Ce sont elles qui jugent les cas d’espece. Elles peuvent adapter leurs decisions au rapport hierarchique existant entre le traite et la loi dans l’affaire consideree. Alors que le Conseil constitutionnel, du fait de sa position dans la procedure de controle, ne le peut pas.

Celui-ci refuse donc d’operer ce controle et en renvoie la charge aux juridictions ordinaires. La Cour de cassation decida, la meme annee, de suivre la voie tracee par le Conseil constitutionnel (C. Cass. , 24/05/1975, Societe des cafes Jacques Vabre). En revanche, le Conseil d’Etat maintint sa position pendant pres de quinze ans. 2 La jurisprudence Nicolo Ce revirement de jurisprudence a ete fortement encourage. La position du Conseil d’Etat devenait, en effet, intenable. N’importe quel tribunal d’instance se reconnaissait le pouvoir d’ecarter l’application d’une loi posterieure et contraire a un traite, quand la plus haute juridiction de l’ordre administratif se refusait a le faire.

De plus, les juridictions internationales (Cour de justice des communautes europeennes, Cour europeenne des droits de l’homme) pouvaient sanctionner ces memes lois, et par la meme sanctionner l’attitude du conseil d’Etat. Il faudra donc attendre son arret d’assemblee du 20 octobre 1989 pour que le Conseil d’Etat fasse primer un traite sur une loi posterieure, et n’applique ainsi plus la theorie de la loi-ecran. Dans cette affaire, le juge n’applique ainsi les lois en cause qu’apres avoir releve qu’elles ne sont pas incompatibles avec le traite de Rome. Desormais, lorsqu’une loi posterieure est contraire a un traite, le juge administratif en ecarte l’application. L’acte administratif se retrouve alors directement contraire au traite et peut donc etre annule.

Il faut ici insister sur le fait que la loi posterieure n’est pas annulee, elle est juste ecartee de l’affaire. Si l’autre partie n’applique plus le traite en question par exemple, la loi pourra a nouveau s’appliquer. C’est pour cela que le controle du Conseil d’Etat (ou de la Cour de cassation d’ailleurs) est plus adapte que celui du Conseil constitutionnel. Cette jurisprudence essentielle sera, par la suite, etendue au droit communautaire derive, a savoir les reglements (C. E. , 24/09/1990, Boisdet) et les directives (C. E. , ass. , 28/02/1992, S. A. Rothmans International France) communautaires. Si l’on peut comprendre la jurisprudence Nicolo, il est possible, en revanche, d’emettre des reserves s’agissant de ces derniers arrets.

En effet, il s’agit ici pour le juge de faire primer des regles adoptees par quelques personnes, les executifs nationaux et l’executif communautaire, sur des textes adoptes par les parlements nationaux. Or, une chose est de faire primer un traite, souvent adopte par la representation nationale d’ailleurs, sur une loi, autre chose est de faire prevaloir un simple reglement communautaire sur la norme par laquelle s’exprime la volonte generale. Le juge ira d’ailleurs jusqu’a consacrer la suprematie des principes generaux du droit communautaires, degages par la Cour de justice des communautes europeennes, sur les lois, qu’elles soient anterieures ou posterieures (CE, 3/12/2001, Synd. nat. de l’industrie pharmaceutique). Ainsi une simple jurisprudence communautaire prime desormais sur la loi francaise.

Il faut cependant noter que ces extensions de la jurisprudence Nicolo concernent l’ordre juridique communautaire qui est un ordre juridique specifique et fortement integre. Les solutions ne sont pas les memes s’agissant du droit derive des autres institutions internationales. De fait, apres avoir ete connu pour ses positions peu favorables au droit international, le Conseil d’Etat se decouvre fervent defenseur de la suprematie du droit communautaire sur la loi nationale. Plus generalement, cette decision va se traduire par de profondes modifications des pouvoirs que se reconnait le Conseil d’Etat. B- Les prolongements de l’arret Nicolo L’arret Nicolo va se traduire par une extension des pouvoirs que se reconnait le juge administratif a l’egard des conventions internationales (1).

Mais, il va aussi donner lieu a des prises de position qui ne sont pas sans rappeler la position de 1968 (2). 1 La modification des pouvoirs du juge administratif en matiere de conventions internationales Apres avoir reconnu la superiorite des conventions internationales sur toutes les lois, le Conseil d’Etat va s’engager dans un mouvement visant a se donner tous les pouvoirs impliques par ce type de controle. Ainsi, des 1990, le juge administratif va s’estimer competent pour interpreter les traites, alors qu’auparavant, il renvoyait la question au ministre des affaires etrangeres et s’estimait lie par son avis (C. E. , ass. , 29/06/1990, GISTI).

Par cet arret, le juge administratif entend se donner tous les moyens de rester maitre de tous les leviers, ou presque, de la decision. Ce nouveau pouvoir est important dans la mesure ou la contrariete entre un traite et une loi depend souvent du sens a donner au traite. Le juge souhaitait probablement ne pas permettre a une autorite administrative, le ministre des affaires etrangeres en l’occurrence de determiner le sens de la solution a prendre. L’autre mouvement ayant affecte la matiere du droit international concerne le controle de la ratification. Jusqu’en 1998, le juge administratif ne s’estimait competent que pour controler l’existence de celle-ci. Il n’en controlait pas, en revanche, la regularite.

En 1998, le Conseil d’Etat admis, pour la premiere fois, qu’il etait competent pour controler la regularite de la procedure de ratification (CE, ass. , 18/12/1998, SARL du parc d’activites de Blotzheim). En effet, si la plupart des traites sont ratifies par le president de la Republique et la majorite des accords approuves par le ministre des affaires etrangeres, certaines conventions internationales font l’objet d’une procedure particuliere. Ainsi, l’article 54 de la Constitution prevoit-il que les traites les plus importants, tels que les traites de paix, de commerce, ceux relatifs a l’etat des personnes ou ceux qui engagent les finances publiques, doivent etre ratifies par le legislateur.

Dans cette hypothese, le juge a admis que, dans le cas ou la Constitution exige qu’un traite soit ratifie par le legislateur et qui ne l’est pas, ce traite sera considere comme irregulierement ratifie, et ne sera pas applicable en France. Ces differents arrets doivent etre encore mis en parallele avec le revirement de jurisprudence opere en 1989. En effet, a ce moment, le juge administratif donne son plein effet a la superiorite des traites sur les lois ; il est, alors, fort normal qu’il se montre en retour plus pointilleux quant au respect des conditions de cette primaute. Une precision a, cependant, ete apporte a cet arret. Elle concerne l’hypothese ou la ratification a ete autorisee par le legislateur.

Dans ce cas, la haute juridiction ne peut controler la conformite a la Constitution de l’acte de publication sans porter de jugement sur la constitutionnalite de la loi, celle-ci fait alors, on le sait maintenant, ecran (CE, 8/07/2002, Commune de Porta). Le juge n’a pas, en revanche, fait varier sa position en ce qui concerne la condition de reciprocite (CE, ass. , 29/05/1981, Rekhou ; CE, 9/04/1999, Chevrol-Benkeddach). Il s’estime toujours oblige de surseoir a statuer et de renvoyer la question au ministre des affaires etrangeres. Cette position devrait, cependant, bientot evoluer. La France a, en effet, fait l’objet d’une sanction de la part de la Cour europeenne des droits de l’homme (CEDH, 13/02/2003, Chevrol c/ France).

La cour estime ainsi que, si le renvoi prejudiciel au ministre des affaires etrangeres est tout fait regulier, le fait que le juge administratif s’estime lie par son avis est, en revanche, contraire a la CEDH. En clair, demander obligatoirement son avis au ministre est valable, mais il ne faut pas « le prendre aux mots ». Au-dela de cet approfondissement du controle opere par le Conseil d’Etat, il faut noter, le maintien, dans une moindre mesure de son hostilite au droit international. 2 Le maintien de l’hostilite au droit international Cette hostilite se manifeste a deux egards. D’abord, il faut noter la souplesse du controle de conventionnalite. Celui-ci est, en effet, un controle relativement souple.

Ainsi, le juge ne pose-t-il qu’une simple exigence de compatibilite et non de conformite, le rapport de conformite etant beaucoup plus strict. De plus, le juge note parfois, que les lois « ne sont pas incompatibles » et non qu’elles sont compatibles, ce qui, la encore, traduit une certaine souplesse dans l’appreciation de la contrariete entre une loi et un traite. Dans le meme sens, le Conseil d’Etat peut relever que les lois ne sont pas incompatibles avec les traites « dans leur ensemble. Ainsi, si la superiorite des traites internationaux sur la loi francaise est aujourd’hui totale, le Conseil d’Etat garde une grande liberte d’appreciation dans sa mise en oeuvre. Une facon peut-etre pour lui de ne pas se montrer trop reverencieux face au droit international.

Cette attitude a fait l’objet d’une consecration a propos des rapports entre Constitution et droit international en jugeant que la Constitution avait, dans l’ordre interne, une valeur superieure a celle des engagements internationaux. Precede par un arret implicite (CE, ass. , 3/07/1996, Kone), cette solution sera enonce de facon tres explicite en 1998 par le Conseil d’Etat a l’occasion d’une affaire portant sur n referendum en Nouvelle-Caledonie (CE, sect. , 30/10/1998, Sarran). Dans cette affaire, etait en cause la legalite d’un decret au motif d’une contrariete avec divers engagements internationaux. Mais, dans la mesure ou le decret faisait une exacte application de la Constitution, cela revenait a se placer au niveau des rapports entre la Constitution et les traites.

Si le Conseil d’Etat avait annuler le decret pour ce motif, il aurait par la meme dit que la Constitution etait contraire aux normes internationales. Il aurait donc fait primer ces dernieres sur la Constitution. Ce n’est pas cette position que prend le Conseil d’Etat. Il considere que dans le cas ou un acte administratif contrevient a un traite, tout en faisant une exacte application de la Constitution, cet acte administratif n’est pas annule. Sinon, cela reviendrait a faire primer le traite sur la Constitution. Ce faisant, il affirme pleinement le principe de la superiorite de la Constitution sur les engagements internationaux dans l’ordre interne. Cette solution doit etre rapprochee de celle, plus recente, du Conseil constitutionnel.

Dans sa decision du 15 juin 2004 relative a la loi sur l’economie numerique et la diffusion sur internet, le Conseil constitutionnel indique qu’il s’interdit de censurer une loi qui ne ferait que transposer une directive communautaire en droit interne. Ce faisant, la Haute juridiction affirme son incapacite a statuer sur la compatibilite d’une directive europeenne avec la Constitution francaise. En effet, verifier la constitutionnalite d’une loi qui ne serait que le decalque d’une directive europeenne, reviendrait pour le Conseil a statuer sur la directive elle-meme au regard de la Constitution. Or, le Conseil constitutionnel considere que la transposition d’un directive communautaire en droit interne resulte d’une exigence constitutionnelle inscrite a l’article 88-1 de la Constitution.

Il y a, cependant, des limites a cette jurisprudence. Les lois concernees ont seulement celles qui « se bornent a tirer toutes les consequences necessaires de dispositions inconditionnelles et precises ». Et, le Conseil constitutionnel se reserve, par ailleurs, le droit de censurer une loi de transposition « en raison d’une disposition expresse contraire de la Constitution ». Par cette decision le Conseil constitutionnel affirme, d’une certaine facon, la primaute des normes communautaires sur la Constitution francaise. Mais, cette primaute connait des limites. Elle tire sa source de la constitution elle-meme, ce qui conduit a relativiser sa portee.

Cette solution sera confirmee trois ans plus tard par le Conseil d’Etat (CE, 8/02/2007, Societe Arcelor Atlantique et Lorraine). Le juge y rappelle le considerant de principe de l’arret Sarran puis precise les modalites de controle d’un reglement transposant une directive inconditionnelle et suffisamment precise. Ainsi, dans cette hypothese, controler la constitutionnalite de ce reglement revient a controler la constitutionnalite de la directive elle-meme. Dans ce cas de figure, le juge estime qu’il doit controler la directive au regard d’une regle equivalent en droit communautaire. Lorsque aucun equivalent n’existe, Il controle le reglement de transposition au regard de la Constitution.

Avec cette decision, le Conseil d’Etat semble avoir reussi a concilier la suprematie de la Constitution avec le respect du au droit communautaire, et notamment l’exigence de transposition des directives. En effet, cette solution permet d’assurer une coexistence harmonieuse des deux ordres juridiques en effacant l’obstacle tire de l’opposition entre directive et Constitution. Ainsi, dans la mesure ou la directive est jugee a l’aune d’une regle communautaire, la primaute de ce dernier n’est pas mise en question. Mais, dans le meme temps, le respect de la Constitution est aussi assure puisque la directive est jugee a l’aune d’une regle apportant autant de garantie, autrement dit faisant office de doublon.

De plus, elle retrouve toute sa place lorsque aucune regle equivalente n’existe au niveau communautaire. La substitution d’une regle communautaire a une regle constitutionnelle n’est donc la que pour effacer l’obstacle des rapports hierarchiques entre droit communautaire derive et Constitution. Mais, dans le meme temps, elle ne renie en rien le principe affirme au debut de la decision au terme duquel la suprematie des engagements internationaux ne s’impose pas, dans l’ordre interne, a la Constitution. Si l’on veut etre plus precis, l’on dira que dans la cas ou il existe une regle communautaire equivalente a la disposition constitutionnelle, cette derniere n’est pas affectee puisque c’est une regle de meme contenu qui s’applique.

Ainsi, soit la directive respecte la regle communautaire, et il n’y a aucune violation de la Constitution, soit, la directive ne respecte pas la norme communautaire, et l’acte reglementaire de transposition peut etre annule ; dans ce dernier cas encore, aucune violation de la Constitution n’est commise. Dans l’hypothese ou il n’existe aucune regle equivalent en droit communautaire, c’est la Constitution qui s’impose directement et pleinement au decret de transposition, la directive n’ayant, dans ce mecanisme, aucun role a jouer. Cette solution permet donc de concilier suprematie de la Constitution et respect de l’exigence de transposition des directives.