Audit marche public

Audit marche public

AGENCE DE REGULATION DES MARCHES PUBLICS (ARMP) AUDIT A POSTERIORI DES MARCHES PUBLICS AU CAMEROUN (EXERCICE 2003) RAPPORT FINAL Mars 2006 Associes Audit Conseil (2AC) 5/7 Avenue de Paris – 94300 Vincennes Tel : 01-41-74-61-81 / Fax : 01-41-74-62-07 Associated Consulting Partners (ACP) Immeuble Chidiac – B. P. 7176 Yaounde Tel : 220-54-14 / Fax : 221-27-89 Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 SOMMAIRE

ABREVIATIONS ET ACRONYMES UTILISES (liste abregee) 1. NOTE DE SYNTHESE 1. 1. DEROULEMENT DE LA MISSION 1. 2. CONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF DES MARCHES PUBLICS 1. 3. CONSTATS D’AUDIT 1. 4. RECOMMANDATIONS 2. DISPOSITIF ET METHODOLOGIE DE L’AUDIT 2. 1. RAPPEL DES TERMES DE REFERENCE 2. 2. METHODOLOGIE MISE EN ? UVRE 2. 3. DESCRIPTION DES TRAVAUX D’AUDIT 2. 4. CONSTITUTION DE L’ECHANTILLON D’AUDIT 3. AUDIT DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS 3. 1. RAPPELS 3. 2. CONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF DES MARCHES PUBLICS 4.

AUDIT DE LA PASSATION ET DE L’EXECUTION DES MARCHES 4. 1. CONSTATS GENERAUX 4. 2. AUDIT DE LA PASSATION DES MARCHES 4. 3. AUDIT DE L’EXECUTION FINANCIERE 4. 4. AUDIT TECHNIQUE 5. RECOMMANDATIONS 5. 1. RECOMMANDATIONS GENERALES 5. 2. RECOMMANDATIONS RELATIVES

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AU FRACTIONNEMENT 5. 3. RECOMMANDATION RELATIVE A LA CAPACITE DE LANCER DES CONSULTATIONS 5. 4. RECOMMANDATION RELATIVE A L’ATTRIBUTION DES MARCHES 5. 5. RECOMMANDATIONS RELATIVES AU RENFORCEMENT DE LA REGULATION 3 4 4 11 19 20 20 21 23 25 29 29 34 42 42 55 66 74 90 90 92 93 93 95 Le sommaire detaille est propose en page 105 -2- Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 ABREVIATIONS ET ACRONYMES UTILISES La liste ci-dessous ne repertorie que les abreviations, sigles et acronymes les plus frequemment utilises ; la liste complete est proposee en page 102. AAO AI AMP AO AOIO AOIR AONO AONR ARMP CNM CPM CSCM DAO DE GG MO MOD Nb OI PV PVR RAO ROI SCA TCC TVA

Avis d’Appel d’Offres Auditeur Independant Autorite des Marches Publics Appel d’Offres Appel d’Offres International Ouvert Appel d’Offres International Restreint Appel d’Offres National Ouvert Appel d’Offres National Restreint Agence de Regulation des Marches Publics Commission Nationale des Marches Commission de Passation des Marches Commission Specialisee de Controle des Marches Dossier d’Appel d’Offres Devis (Detail) Estimatif Gre a Gre Maitre d’Ouvrage Maitre d’Ouvrage Delegue Nombre Observateur Independant Proces-Verbal Proces Verbal de Reception Rapport d’Analyse des Offres Rapport de l’Observateur Independant Sous Commission d’Analyse Titre de Confirmation de Creance Taxe sur la Valeur Ajoutee -3- Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 1. NOTE DE SYNTHESE Les developpements ci-dessous synthetisent les travaux d’audit. Ils resument le deroulement de la mission sur site, son contexte et la methodologie utilisee (cf. chapitre 1. 1).

Les deux chapitres suivants proposent un condense des constats relatifs, respectivement, au dispositif des marches publics (cf. chapitre 1. 2) et a l’audit de la passation et de l’execution des marches (cf. chapitre 1. 3). Enfin, le dernier chapitre enumere les axes de recommandations que propose l’auditeur (cf. chapitre 1. 4). 1. 1. DEROULEMENT DE LA MISSION 1. 1. 1. CONTEXTE La mission d’audit confiee au groupement 2AC/ACP par contrat 083 /AOIO/CPM/ARMP/04, s’inscrit dans le cadre de l’application du decret n° 2000/155 du 30 juin 2000 qui institue le principe de la realisation d’audits a posteriori de la passation, du controle et de l’execution des marches publics.

Cette reglementation vise tous les marches superieurs a 500 millions FCFA et 25% des marches compris entre 30 et 500 millions FCFA, l’audit devant etre conduit par un auditeur independant de reputation internationale, sur la base d’un echantillon aleatoire etabli par un expert independant commis par l’Administration. L’exercice d’audit a posteriori fait partie des mesures prioritaires de la reforme du systeme des marches publics et s’entend donc comme l’un des instruments de la mise en ? uvre des mesures decidees par le Gouvernement pour : l’amelioration de la transparence et de l’equite dans l’attribution des marches publics ; la reduction du cout de la depense publique et l’accroissement de son fficacite ; le renforcement de la bonne gouvernance ; la lutte contre la corruption. 1. 1. 2. MODALITES D’INTERVENTION La mission a effectivement debute des la reception de l’ordre de service adresse par l’ARMP a notre groupement le 10 janvier 2005. En pratique, deux equipes d’auditeurs interviennent, soit separement soit conjointement : l’une, compose d’auditeurs financier, travaille sur les aspects de la passation des -4- Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 marches et sur leur execution financiere ; l’autre, composee d’ingenieurs, intervient sur les aspects lies a la materialite de la depense et l’audit technique des prestations effectuees.

Les deux equipes travaillent de facon autonome sur les dossiers constitutifs de l’echantillon, mais la direction de la mission s’attache, d’une part a faire circuler l’information entre les deux equipes et, d’autre part, a coordonner les interventions de terrain chaque fois que cela est possible et/ou utile. La mission a pris fin en mai 2005, le rapport provisoire a ete remis le 05 decembre 2005, avec plusieurs mois de retard, justifie par les difficultes financieres engendrees par l’absence de tout paiement au titre de la 1ere facture emise fin mars 2005, lors de la livraison du rapport d’etape. Apres examen du rapport par l’ARMP, une note d’exploitation comprenant les reactions a ce rapport provisoire a ete etablie par ’ARMP et transmise au groupement en date du 07 mars 2006, cette note ayant ensuite servi de support a la seance de restitution tenue dans les locaux de l’ARMP le 09 mars 2006. Au cours de cette seance, a laquelle etaient presents plusieurs representants de l’ARMP et les directeurs du groupement 2AC / ACP, il a ete expose les principaux constats et recommandations contenus dans le rapport provisoire, puis des echanges nourris ont eu lieu sur un certain nombre de sujets developpes dans le rapport. En date du 22 mars 2006, le groupement a recu de l’ARMP le proces-verbal synthetisant les debats intervenus au cours de la seance de restitution du 09 mars. Le present rapport final a donc ete elabore en prenant en compte les reactions de la note du 07 mars ainsi que les aspects repris dans le proces-verbal sus-evoque.

Il convient de faire les remarques suivantes : la note du 07 mars de meme que le proces-verbal date du 16 mars sont annexes au rapport afin de permettre un suivi des commentaires recus et des reactions que ceux-ci ont suscitees de notre part ; le corps du texte a ete modifie toutes les fois que juge necessaire pour la clarte des points de vue respectifs exprimes tant par le groupement que par l’ARMP ; sur certains points particuliers ou des divergences d’analyse entre le groupement et l’ARMP pouvaient exister, le rapport en rend compte et fournit la position definitive de l’auditeur. 1. 1. 2. 1 Audit passation L’audit de la passation a ete mene par une equipe de six auditeurs financiers encadres par un auditeur senior. En prealable a leur intervention, une session de formation avait ete organisee a l’attention des auditeurs financiers afin qu’ils s’impregnent de la methodologie de l’audit et se familiarisent avec le logiciel informatique specifiquement developpe et notamment son module de saisie des donnees.

Cette formation a ete suivie par des tests de saisie realises par les auditeurs sous la supervision de la direction de la mission, afin d’assurer une parfaite assimilation de la methode de travail par ceux-ci. L’equipe des auditeurs financiers a commence ses travaux a l’ARMP – essentiellement au Service des Archives – pour rassembler et traiter l’information relative a la passation. -5- Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 1. 1. 2. 2 Audit technique Sous la supervision technique des ingenieurs affectes a la mission, une equipe de dix-huit auditeurs techniques de diverses specialites a ete deployee sur les differents sites des projets a auditer.

En prealable a l’intervention de cette equipe, plusieurs reunions de coordination et de supervision ont ete organisees afin : d’identifier un echantillon d’audit specifique : le choix des projets a inspecter a ete guide par le souci du caractere representatif de l’echantillon avec pour objectif d’etablir un diagnostic general sur la conformite des realisations aux prescriptions techniques des contrats ; de definir et de repartir les visites sur les sites ; celles-ci ont ete organisees par equipes d’ingenieurs affectes a la couverture des projets realises par province ; la direction de la mission a veille a optimiser les tournees en tenant compte, dans l’allocation des moyens logistiques, des difficultes d’accessibilite de certains sites ; de definir les donnees a collecter avant le demarrage des missions sur les sites choisis et celles a collecter au cours desdites missions.

L’ARMP, dans sa note du 07 mars, souligne que « l’auditeur devrait auditer techniquement tous les marches auditables et non refaire un echantillon de l’echantillon pour l’audit technique ». Le groupement a rappele que l’offre technique exposait notre analyse concernant cet aspect, tel que rappele ci-apres : « Les TDR apportent une double precision a cet egard : en page 48/73, il ressort que « pour tous les contrats, il [le consultant] visitera les sites des services beneficiaires pour y faire des inspections physiques … ». En page 54/73 (point 4. ) est precise que « des inspections physiques devront normalement couvrir les contrats de chaque categorie de biens, travaux, fournitures…et pour le maximum de marches couverts par l’echantillon afin d’arriver a des conclusions probantes ».

Ces constats appellent les remarques suivantes : Ce qui parait donc determinant est de pouvoir « parvenir a des conclusions probantes », plus que de realiser 100% d’inspections physiques concernant les marches de l’echantillon ; nous nous attacherons donc a ce que ces inspections soient suffisamment representatives pour permettre d’atteindre l’objectif precite ; Certains marches de fournitures (notamment les consommables) ou de services, et dans certains cas pour les travaux d’entretien routier (exemple du cantonnage) ne peuvent se preter a des inspections physiques. Le controle de l’effectivite empruntera des lors d’autres voies tels l’analyse de la comptabilite-matiere, l’analyse des journaux de chantier (cantonnage) ou la consultation des rapports et etudes (marches de services). »

Par ailleurs, il a ete souligne que, dans l’elaboration de cet echantillon, entraient en ligne de compte d’autres facteurs : marches ne permettant pas la realisation d’un audit technique (biens fongibles, entretien courant de routes), compatibilite des delais imposes pour la realisation de la mission et les inspections physiques, eloignement de certains sites et difficultes d’acces, interet de l’inspection physique en cas de taux faible d’execution d’un marche. Relevons cependant que 180 marches ont pu etre audites techniquement, ce qui represente de notre point de vue, une performance au regard des difficultes de collecte documentaire (en l’absence de documents techniques, aucune inspection physique ne peut valablement etre organisee) et de dispersion des sites de realisation des marches. -6- Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006

Face a ces difficultes et au risque de voir eventuellement remis en question le choix fait par l’auditeur, il est suggere que l’echantillon des marches a auditer techniquement soit prealablement defini par l’expert independant commis par l’ARMP charge de determiner l’echantillon des marches a auditer. En ce qui concerne les donnees detaillees relatives aux marches audites, celles-ci sont contenues dans les annexes au present rapport, structurees par maitre d’ouvrage. Ces annexes permettent notamment d’analyser les causes d’inexecution totale ou partielle de certains marches, preoccupation exprimee dans sa note par l’ARMP. 1. 1. 2. 3 Support informatique Les auditeurs, tant pour la partie passation que pour la partie technique, utilisent le logiciel informatique specifiquement developpe.

La procedure informatique utilisee est simple : les auditeurs disposent d’un « masque de saisie » qui leur permet de saisir toutes les donnees relatives a la passation et a l’execution des marches (le masque de saisie mis en place pour l’exercice 2003 comporte 466 rubriques a renseigner). Dans un deuxieme temps, toutes les donnees sont centralisees dans un fichier unique sur lequel sont effectues les traitements (compilations statistiques, controle, calculs de delais, verification de la coherence des donnees, etc. ). Cet outil informatique presente d’importants avantages pour la conduite des travaux d’audit : la structuration prealable des champs (i. e. es « zones de saisie ») prevus pour la captation des donnees traitees et leur coherence permet d’eviter des traitements inutiles et/ou des interpretations differenciees selon la perception de chaque auditeur ; l’exhaustivite des donnees a saisir, du fait qu’elles sont preidentifiees, facilite leur collecte puis leur saisie par les auditeurs ; enfin, le logiciel facilite l’elaboration des constats, au travers de la production de tableaux de synthese, qui mettent en evidence les resultats sous forme thematique et transversale, avec pour principaux avantages : – une aide a la decision/expression de l’opinion ; – une standardisation de la presentation des resultats ; – une production automatisee de statistiques. 1. 2. CONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF DES MARCHES PUBLICS Le dispositif – i. e. structures, acteurs, procedures, etc. – des marches publics en vigueur au Cameroun pour l’exercice sous revue (2003) etait gouverne par les decrets 95/101 et 95/102 du 9 juin 1995 et leurs textes additifs et modificatifs (cf. section 3. 1. 1 infra). -7- Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006

De larges descriptions de ce dispositif ont deja ete proposees par les deux precedents rapports d’audit1 ; l’ARMP pour sa part a publie, dans le premier numero de la revue Analyses des marches publics2, un ensemble de textes d’information et de documentation de grande qualite. En consequence, le rapport ne propose donc, qu’un bref rappel de ce dispositif ; en revanche, il en propose une analyse specifiquement orientee sur les objectifs de la reforme en cours depuis 1995, i. e. la responsabilisation des MO et MOD, le renforcement des controles et la regulation. En tout etat de cause, l’auditeur tient a souligner que le dispositif des marches publics en vigueur au Cameroun, s’appuie sur un corpus de textes reglementaires et informatifs consistants et coherents. Concernant le fonctionnement de ce dispositif, il est notamment caracterise par la volonte : 1. ’instaurer une plus grande autonomie et ipso facto, une plus grande responsabilisation des MO et MOD ; 2. de reequilibrer l’exercice des controles, entre ceux qui s’exercent a priori et ceux qui s’exercent a posteriori ; 3. de piloter l’ensemble du dispositif par des actions de regulation. L’auditeur releve d’une part que le nouveau Code des marches (decret 2004/275 du 24 septembre 2004) s’inscrit dans le meme cadre et confirme ces caracteristiques, mais, d’autre part que l’Administration n’a cependant pas pousse a son terme la logique qui sous-tend lesdites caracteristiques. D’abord pour ce qui concerne l’autonomie et la responsabilisation des MO et MOD.

La creation des Commissions de passation des marches (CPM) et l’extension de leurs seuils de competence ont effectivement accru l’autonomie et la responsabilite des MO/MOD dans la passation des marches. Cette responsabilite est cependant doublement bornee, d’abord du fait des modalites de fonctionnement de la CPM et, ensuite par les limitations temporelles et budgetaires a la capacite des MO/MOD a initier des mises en concurrence. Fonctionnement de la CPM. Le principe qui est pose est que la CPM est une structure d’appui technique – et non une structure de controle – des MO/MOD, destinee a leur apporter assistance en matiere de passation et de gestion des marches publics.

En fait, les dispositions de article 17 du decret 2000/030 en instaurant une procedure relativement lourde et complexe pour regler les desaccords entre le MO/MOD et la CPM – et dont l’aboutissement en cas de conflit persistant requiert l’intervention de l’Autorite chargee des marches – montrent que la CPM reste comprise et utilisee comme un contre-pouvoir au MO/MOD et partant, comme une structure de controle. En revanche, l’auditeur observe que les textes sont muets sur les desaccords qui pourraient exister entre la Sous-commission d’analyse technique, d’une part avec la CPM et, d’autre part, avec le MO/MOD. En reaction au commentaire de l’ARMP (absence de recommandations), le groupement preconise :

Audit a posteriori des marches publics au Cameroun (Exercice 2001-2002 et periode transitoire 2002) ; Groupement 2AC/ACP, Rapport final (fevrier 2004) ; Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Lot 4 ; Groupement 2AC-ACP ; Rapport definitif (septembre 2002) 2 Analyses des marches publics, magazine trimestriel d’analyses des marches ; n° 001 ; janvier-fevrier-mars 2005 1 -8- Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 – De mentionner explicitement le desaccord dans le PV d’attribution en fournissant les arguments respectifs de la SCA et de la CPM ; De s’assurer que le rapport de l’Observateur Independant en fait etat de facon egalement explicite ; L’intervention de l’ARMP dans tous les cas ou existerait une potentialite d’attribution contraire aux regles de transparence et d’equite. Limitation a la capacite d’initier des mises en concurrence.

Cette capacite est en effet liee a l’existence d’une dotation budgetaire ce qui se traduit par le fait que pour des marches qui doivent etre passes pour une annee n, les mises en concurrence ne peuvent etre initiees par les MO/MOD que dans le courant de la meme annee n. Cette limitation est sous-entendue par l’idee que des MO/MOD pourraient lancer des mises en concurrence qui n’aboutiraient pas a l’attribution de contrat(s). Du point de vue de l’auditeur la logique de la responsabilisation des MO/MOD devrait amener le legislateur a considerer que les MO/MOD sont suffisamment competents et responsables pour etre en mesure a la fois de programmer leurs operations sur plusieurs annees et de limiter leurs mises en concurrence a des operations dont ils estiment legitimement et raisonnablement qu’elles beneficieront de dotations budgetaires.

L’auditeur releve toutefois que le nouveau Code des marches (decret 2004/275) en son article septieme, tout en reiterant le principe de l’obligation pour le MO/MOD de « s’assurer de la mise en place et de la disponibilite du financement avant le lancement de la consultation » introduit la possibilite d’octroi, par l’Autorite des marches publics, de derogation a ce principe. Ensuite, pour ce qui concerne l’exercice des controles. L’auditeur constate que le dispositif en vigueur se traduit – corollaire logique de l’autonomie accordee aux MO/MOD – par un allegement des controles a priori qui n’ont toutefois pas totalement disparu ; il constate cependant que cet allegement n’est, en revanche, pas assorti d’un renforcement significatif – corollaire tout aussi logique – des controles a posteriori.

Les controles a priori sont exerces par les organes specifiques au dispositif des marches : les Observateurs independants (OI) en activite dans les CPM, les CSCM, les OI en exercice aupres des CSCM ; les controles a posteriori sont exerces annuellement par un auditeur independant (AI). Le jeu des seuils de competences des differentes Commissions et des OI ainsi que la definition (reglementaire) de l’echantillon de travail de l’AI se traduit par le fait : qu’il n’est exerce aucun controle a priori pour les marches et lettres-commande dont le montant est superieur ou egal a 5 millions de Fcfa et inferieur a 30 millions de Fcfa (pas d’OI a la CPM3) ; ue ces memes marches et lettres-commande ne seront pas soumis a un controle a posteriori dans la mesure ou ils sont exclus de l’echantillon soumis a l’AI ; que pour certains marches de montants non negligeables (jusqu’a un milliard de Fcfa pour les routes)4, la CSCM n’etant pas competente, le seul controle a priori qui est exerce est celui de l’OI ; et que, la encore, cet allegement consequent des controles a priori n’est que tres partiellement compense par un accroissement des controles a posteriori dans la mesure ou l’AI n’interviendra que sur un echantillon de 25 % des marches compris entre 30 et 500 millions de Fcfa. Rappel : celle-ci est un organe d’appui et non de controle (cf. rticle 4 du decret 2002-030) Les seuils sont les suivants : marches 1) de routes et infrastructures de moins de 1 milliard de Fcfa, 2) de batiments et equipements collectifs de moins de 500 millions de Fcfa, 3) d’approvisionnements generaux de moins de 150 millions de Fcfa et 4) de services et prestations intellectuelles de moins de 100 millions de Fcfa 4 3 -9- Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 Par ailleurs, l’auditeur tient a souligner, toujours concernant l’exercice des controles, deux remarques relatives, la premiere au role specifique du controleur financier, la seconde, a la faisabilite des controles. Concernant le role du controleur financier : en tant que membre a part entiere es CPM, il participe aux deliberations et aux decisions de celle-ci et, a ce titre, il peut, malgre son opposition, etre lie par la decision collegiale de la CPM, a laquelle il participe. Cette dualite de role suscite de notre part une double critique : (a) qu’il ait ete ou non en accord avec la decision d’attribution, il reste qu’il pourrait ne pas etre totalement independant lors de ces controles, ou a defaut, paraitre manquer d’independance ; (b) l’autonomisation / responsabilisation des maitres d’ouvrage voulue par la legislation nous parait etre en contradiction avec le maintien au sein d’une structure d’appui au MO – la CPM – d’un representant du Ministere des Finances. Concernant la faisabilite des controles l’auditeur releve que : les controles a priori reposent essentiellement sur les travaux des OI.

Or, il apparait que les rapports de ces derniers ne sont ni facilement accessible tant physiquement (cf. carence constatee dans l’archivage, tant a l’ARMP5 que dans les ministeres) ni facilement exploitables. En effet, la methode de travail mise en place fait que les rapports des OI sont rediges par sessions de Commissions ; de ce fait, les constats de l’OI sur les trois phases de passation d’un meme marche (approbation DAO, approbation attribution, approbation contrat) peuvent etre delivres dans trois rapports differents. Par ailleurs, si une Sous-commission d’analyse a ete reunie un autre rapport aura ete produit ; si le dossier devait passer par une

CSCM, ce peut etre encore trois rapports differents qu’il faut consulter pour suivre l’evolution d’un dossier. l’exercice des controles a posteriori est necessairement limite, mais peut meme etre rendu inoperant du fait des defaillances constatees dans l’archivage de la documentation des marches publics et l’incapacite de rendre compte qui en decoule. – Enfin, pour ce qui concerne la regulation. Le role de reguler le fonctionnement du dispositif des marches publics est devolu a l’Agence de regulation des marches publics (ARMP). Elle a, a ce titre, deja effectue un travail considerable, tant en termes d’interventions directes (tels que l’initiation des annulations et/ou des reprises de procedures, des annulations d’attributions, etc. que de formation (organisation de seminaires) et d’information (Journal des marches) et de collecte de donnees (mise en place du Systeme de collecte et de centralisation des documents). D’autres actions du meme type sont actuellement en cours qui aboutiront a la publication de Manuels de procedures (passation et execution des marches notamment), de modele de dossiers types (AO travaux, AO fournitures, etc. ). Toutefois, une etape reste a franchir, dans la mesure ou l’ARMP ne dispose pas d’un veritable systeme d’information de suivi des marches. Pour assurer correctement son role de regulateur du dispositif des marches publics, il est indispensable que l’ARMP se dote d’une Banque de donnees informatisee lui donnant une vue exhaustive du deroulement de la chaine des marches.

Les rapports des OI ne sont pas – et en tout etat de cause ne peuvent pas etre – classes avec les dossiers de marches qu’ils concernent 5 – 10 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 A ce titre, l’auditeur propose (cf. chapitre 5. 5 infra) des preconisations specifiques au renforcement du role de regulation de l’ARMP, a travers des modalites operationnelles de creation de sa Banque de donnees. Au titre de son analyse du dispositif des marches publics, l’auditeur souhaite completer ses observations par deux remarques, l’une ayant trait au systeme des Commissions et a la collegialite des decisions prises en leur sein, l’autre a la procedure des marches a commande. Systeme des commissions.

L’auditeur releve le fait que les avis et/ou les jugements – tant sur les projets de DAO, que sur les propositions d’attribution, que sur des projets de contrats – sont donnes par des commissions (CPM et CSCM ci-dessus evoquees) specialement designees a ce effet. Cette option, qui fonde lesdits avis et/ou jugements sur une decision collegiale, eventuellement issue d’un debat contradictoire, est un point tres positif, car elle ne peut qu’en accroitre la pertinence, la transparence et ipso facto l’equite. Toutefois, l’auditeur constate une possible degradation du principe de collegialite a travers la voix preponderante accordee au President de la Commission, notamment dans le cas de la CSCM. L’analyse proposee au paragraphe 3. 2. 2. et au tableau n°7 infra montre que dans la moitie au moins des cas de configurations possibles des reunions de la CSCM (en fonction de la regle de quorum et du nombre de membres presents) le President impose systematiquement son point de vue, en cas de partage des voix, dans 50 % des cas. Dans ces cas, le principe de collegialite est altere. Bien entendu, comme signale par l’ARMP, cette remarque ne s’applique pas aux decisions sans vote. Marches a commande. L’auditeur a ete amene a constater que la technique du marche a commande, pourtant prevue par le Code des marches en vigueur pour l’exercice sous revue, n’avait jamais ete utilisee par les MO et MOD. Cela explique peut-etre que le nouveau Code n’en fasse aucune mention et que par consequent cette procedure ne soit plus reglementee.

L’auditeur d’une part s’etonne et d’autre part deplore, cet etat de fait dans la mesure ou la procedure du marche a commande (qui permet d’etablir un marche, apres appel d’offres, sur la base d’un bordereau de prix, pour un volume de prestations non evalue mais dont les valeurs minimales et maximales sont fixees par le marche) est le mode d’acquisition qui permet de lutter le plus efficacement contre le fractionnement. Il est par ailleurs, pour toutes les Administrations modernes, le mode privilegie – voire quasi exclusif – pour tous les achats a caractere recurrents et repetitifs (dont notamment les achats de carburant, de fournitures de bureau, etc. ). A ce titre, l’une des recommandations de l’auditeur (cf. chapitre 5. 2 infra) est le retablissement de cette procedure. 1. 3. CONSTATS D’AUDIT 1. 3. 1. ECHANTILLONS L’echantillon d’audit a ete bati sur la base de l’echantillon initial elabore par l’expert independant commis a cet effet. Quelques corrections ont du etre apportees a cet echantillon ; elles sont decrites en 2. 4. 1 infra. – 11 –

Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 En tout etat de cause, l’echantillon pour l’audit de la passation comportait 334 dossiers pour un total de 164, 3 milliards de Fcfa. Tous les marches figurant dans l’echantillon propose ne pouvaient faire l’objet d’un audit technique pour des raisons qui tiennent essentiellement au fait que compte tenu de la nature meme des prestations, il n’existe plus ? ou pratiquement plus ? de preuves materielles de realisation. En tout etat de cause, l’echantillon d’audit technique comporte 180 dossiers pour un montant total de 101,1 milliards de Fcfa. 1. 3. 2.

CONSTATS GENERAUX RELATIFS A LA PASSATION ET A L’EXECUTION DES MARCHES L’auditeur souligne que pour l’audit de l’exercice 2003 comme pour l’audit des exercices precedents deux constats majeurs doivent etre faits : d’une part, celui de la carence documentaire et, d’autre part, celui de la forte probabilite qu’une partie non negligeable de la depense publique – tant en nombre de dossiers qu’en montant – , par la pratique du fractionnement, s’execute hors des regles mises en place pour l’utilisation des deniers publics. Concernant la carence documentaire. La plupart des dossiers examines par l’auditeur se sont reveles incomplets, tant dans les archives de l’ARMP que dans celles des structures concernees.

A ce titre manquaient : les dossiers d’Appels d’offres dans 38,1 % des cas ; l’offre technique et l’offre financiere dans plus de 47 % des cas ; les PV d’analyse et d’attribution dans plus de 49 % des cas. Le tableau n° 8 en 4. 1. 1 infra illustre plus precisement les cas de carences rencontres. L’auditeur entend souligner que cette carence documentaire – constatee tant pour la partie passation des marches que pour l’execution financiere que pour l’execution technique – a pour consequence de mettre l’Administration dans l’incapacite de rendre compte de sa gestion. Cet etat de fait est en contradiction, non seulement avec les principes de bonne gouvernance que l’Etat s’est lui-meme fixes, mais egalement, avec les conditions nouvelles d’intervention des partenaires techniques et financiers, notamment en termes d’appuis budgetaires.

Une autre consequence de cette carence documentaire reside dans la difficulte, dans un certain nombre de cas, d’analyser precisement les causes des statistiques d’anomalies fournies dans le rapport : a titre d’exemple, lorsque nous relevons que dans 34 cas sur 169, soit 20. 1%, il n’existe aucune preuve de la presence de l’OI aux travaux de la sous-commission d’analyse, ce taux induit, soit que la preuve documentaire de cette presence n’etait pas disponible (quand bien meme l’OI etait effectivement present a ladite seance), soit que l’OI etait absent lors de ladite seance ; en resume, concernant ces 34 cas, il est probable que certains correspondent a la 1ere hypothese tandis que d’autres ressortent de la seconde. L’auditeur n’a pas la possibilite de definir la ligne de partage entre ces deux causes possibles de carence documentaire.

Il s’agit donc bien d’une limitation a l’analyse et a la mesure du non-respect d’une disposition reglementaire. Concernant la pratique du fractionnement. Sur la base d’une analyse specifique dont le principe et la methodologie sont largement justifies et decrits en 1. 2 infra, l’auditeur a mene un travail d’analyse sur les depenses inferieures au seuil de 30 millions avec pour objectif de verifier si, par la pratique du fractionnement des depenses qui auraient du faire l’objet de lettres-commande ou de marche ont echappe a cette obligation. – 12 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006

A ce titre, l’auditeur a defini une « zone a risque » constituee par les engagements relatifs a des depenses comprises d’une part entre 4,5 et 5 millions de Fcfa (fractionnements potentiels de lettrescommande en Bons de commande) et, d’autre part entre 25 et 30 millions de Fcfa (fractionnements potentiels de marches en lettres-commande). Ces « zones a risque » et donc de fractionnements potentiels representent 6 409 engagements pour un total de 38,1 milliards de Fcfa ainsi repartis : pour la zone des engagements de montants superieurs ou egaux a 4,5 millions et inferieurs a 5 millions de Fcfa, 6 137 dossiers pour un total de 30 261 056 677 Fcfa sont concernes ; pour la zone des engagements de montants superieurs ou egaux a 25 millions et inferieurs a 30 millions de Fcfa, 272 dossiers pour un total de 7 817 452 384 Fcfa sont concernes.

Rapportees a l’echantillon des depenses dont les montants se situent entre 4,5 et 500 millions de Fcfa, ces donnees signifient : que 84,3 % en nombre et 38,6 % des depenses effectuees sur la base de bons de commande sont des fractionnements potentiels de lettres-commande en bons de commande ; que 3,7 % en nombre et 10 % en valeur des depenses effectuees par lettres-commande sont des fractionnements potentiels de marches en lettres-commande ; L’auditeur constate que, par rapport a l’exercice precedent, les depenses potentiellement fractionnees augmentent en nombre (+ 3,1 %) mais, en revanche, decroissent en valeur (- 15,9 %). Du point de vue de l’auditeur, la persistance et l’ampleur des deux anomalies ci-dessus decrites doivent etre considere comme un probleme majeur et, en tout etat de cause, doivent faire l’objet de mesures et d’actions specifiques de la part des autorites et de l’ARMP. L’auditeur, pour sa part, propose a ce titre les recommandations developpees en 5. 2 infra. 1. 3. 3. CONSTATS SPECIFIQUES RELATIFS A LA PASSATION DES MARCHES Les anomalies observees sont du meme ordre que celles rencontrees lors des audits precedents.

Meme si la situation en 2003 est a cet egard meilleure dans la plupart des cas que pour l’exercice precedent la persistance de certaines de ces anomalies reste preoccupante. Si ces anomalies persistent et restent dommageables au bon deroulement de la procedure, du point de vue de l’auditeur, ce constat amene a s’interroger sur les modalites – et ipso facto sur la realite et l’efficacite – des controles effectues par les CPM et/ou par les CSCM a chacune des phases de la passation des marches. A ce titre l’analyse des Proces-verbaux emis par les Commissions montre, sinon une certaine desinvolture des redacteurs, a tout le moins un manque de rigueur dans la redaction.

En effet, ces PV ont ete frequemment juges par les auditeurs peu informatifs et/ou tres succincts (pres de 85 % des cas) dans la mesure ou ces documents ne permettent pas de reconstituer le fil logique entre les analyses des offres et les decisions d’attribution qui en resultent. Il est egalement remarquable de constater que ces PV ne sont pas toujours cosignes par le President et le Secretaire (plus de 19 % des cas). – 13 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 Les points a) a h) ci-dessous resument les principales anomalies observees et proposent, le cas echeant, une comparaison de leurs frequences avec les situations mesurees pour les exercices precedents. ) Dossiers d’appels d’offres Les anomalies constatees concernent : l’absence de criteres d’evaluation des offres (10,4 % des cas), qui prive les soumissionnaires d’une base essentielle a la preparation de leurs offres et constitue une entrave a la transparence de l’evaluation des soumissions ; l’absence de BPU et de DE qui rend impossible la verification des prix et quantites lors de la liquidation des decomptes et/ou des factures ; l’absence de note technique minimale (plus de 31 % des DAO examines) qui montre que l’aptitude technique des soumissionnaires est insuffisamment prise en compte. b) Avis d’appels d’offres (AAO) Les anomalies constatees concernent l’absence de certaines mentions obligatoires ; ainsi, ne sont pas precises : les pieces administratives exigibles (63,9% des cas), le delai de validite des offres (12 % des cas), la date d’ouverture des offres (5,5% des cas), la date limite de depot des offres (3,3% des cas). ) Reception et depouillement des Offres Au plan general, l’auditeur constate qu’une seance d’ouverture sur cinq (soit 20% en pourcentage) se tient en l’absence des soumissionnaires ; il n’est toutefois pas en mesure de se prononcer sur les raisons de ces absences, mais tient a souligner que l’invitation des soumissionnaires a l’ouverture des plis est obligatoire. En revanche, aucun cas d’absence de l’OI aux seances d’ouverture n’a ete constate. Par ailleurs, sans que cela puisse etre considere comme une anomalie, l’auditeur releve la preference marquee et persistante des CPM pour l’ouverture des Offres techniques et financieres au cours de la meme seance (78,4 % des cas). Sur ce point, l’auditeur souhaite rappeler que l’ouverture en deux temps 6est le systeme qui garantit le mieux la transparence et l’objectivite qui doivent presider a l’attribution des marches publics.

Enfin, l’auditeur observe que si les occurrences d’octroi de delais pour permettre aux soumissionnaires de regulariser leur dossier administratif s’averent en regression par rapport aux audits anterieurs, elles restent cependant encore importantes (16,6 % des cas) ; il est d’ailleurs remarquable que l’attributaire ait ete concerne dans 6,2 % des cas observes. 6 i. e. ouverture des offres techniques prealablement a l’ouverture des propositions financieres – 14 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 d) Evaluation des offres et attribution des marches Le taux d’indisponibilite des rapports d’analyse des offres (RAO) est de 36 % a constitue une entrave a l’appreciation de la regularite de l’attribution des marches en cause ; ce taux est en assez nette augmentation (+ 4,7 points) par rapport a l’exercice precedent.

Les principales anomalies constatees concernent : l’existence de criteres et de sous-criteres insuffisamment definis, voire meme non quantifiables et/ou discriminatoires (toutefois limitee a 3 % des cas analyses contre plus de 23 % pour l’audit precedent) ; la modification, au moment de l’analyse des offres, du systeme d’evaluation defini dans le DAO (7,1 % des cas) ; des modifications dans le bareme des points attribues (4,1 % des cas) et des modifications dans la ponderation entre note technique et note financiere (2 % des cas) ; ces proportions sont quasiment identiques a celles observees par l’audit anterieur ; des criteres et des sous criteres non prevus par le DAO pris en compte pour l’evaluation ; l’ajout de sous-criteres est observe dans 85,7 % des cas (en augmentation de plus de 35 points par rapport a l’audit anterieur) ; Enfin, l’auditeur releve que dans 34 cas sur 169 (20,1 %) il n’existe aucune preuve de la presence de l’OI aux travaux de la sous-commission d’analyse ; la persistance de cette anomalie doit etre soulignee meme si des progres ont ete enregistres (54,1 % des cas pour les audits anterieurs). ) Attribution L’auditeur souligne que le PV d’attribution n’etait pas disponible dans un peu plus de 61 % des dossiers audites ; meme si ce taux presente une legere amelioration par rapport aux exercices anterieurs (absence de plus de 72 % des PV d’attribution) cet etat de fait reste preoccupant. L’auditeur note par ailleurs un nombre croissant de cas, 12,5 % contre 4,8 %, d’absence de l’OI a la seance d’attribution ; de plus, les cas d’absence de quorum pour la seance d’attribution sont egalement en augmentation : 14,4 % contre 8,8 %. En revanche, l’obligation de cosignature par le President et le Secretaire semble mieux respectee : 5,8 % des cas contre 18,8 %.

Concernant d’une maniere generale les anomalies relevees au titre de l’attribution, l’auditeur souhaite souligner le fait que dans plus de 11 % des cas ce n’est pas le moins-disant qui a ete attributaire ; que l’attribution dans ces circonstances representait un surcout (15,8 % des cas) et que dans ces cas : la notation au profit de l’attributaire etait non objective (3,6 % des cas) ; la note technique etait erronee ou faussee en faveur du titulaire (1,2 % des cas) ; l’offre financiere du titulaire avait ete modifiee (3 % des cas). – 15 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 f) Delais de passation des marches D’une maniere generale, des delais anormaux ont ete observes7 a toutes les etapes de la procedure : retards dans le lancement des avis d’appel d’offres ; differes de date d’ouverture des offres souvent non documentes ; temps d’analyse et d’evaluation anormalement longs sans que le rapport d’analyse ni le PV d’attribution n’eclairent sur les raisons de ces lenteurs ; delais importants entre la decision d’attribution t la signature des contrats, induisant la forclusion de la validite des offres (90 jours en general) et des risques de non-respect de la regle de l’annualite budgetaire. g) Contrats En matiere de contrats, l’auditeur constate des defaillances graves et notamment, a ce titre : l’absence du cautionnement de l’avance de demarrage8, est constatee dans 83 cas sur les 108 dossiers concernes, soit un taux d’absence de 76,9 %, cette statistique alarmante etant plus a rattacher a un probleme de carence documentaire plus qu’a l’absence effective de cette caution en cas de facturation de l’avance de demarrage ; le cautionnement definitif ne figure pas dans 83 % des dossiers analyses ; il n’est meme pas prevu au contrat dans 38,5 % des cas.

Par ailleurs, ont egalement ete constates, sur 35 cautionnements definitifs examines : le paiement de premiers decomptes avant etablissement du cautionnement definitif (11,4 % des cas contre 1,8 % pour les audits precedents), des cautions sur des banques non agrees COBAC (5,7 % contre 1,2 %), des non-conformites des cautionnements par rapport aux contrats (5,7 % contre 1,2 %), des levees de cautionnements avant receptions definitives (5,7 % contre 1,2 %). – En revanche, l’auditeur constate que les anomalies relatives au taux de cautionnement definitif ont disparu ainsi que celles relatives a la duree de validite du cautionnement par rapport a la reception definitive. Le cautionnement de bonne fin/retenue de garantie est encore absent de certains contrats, mais dans une proportion moindre que pour les exercices precedents (5,5 % contre 22,1 %). Un nombre encore tres important de contrats, 79,5 %, (plus 11 points par rapport aux audits precedents) ne prevoient pas de clauses d’assurance. 7 Observations toutefois limitees aux cas ou lorsque les documents audites (DAO, AAO, PV, etc. existaient et etaient dates Cas averes ou les avances ont ete demandees et payees 8 – 16 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 L’absence de definition des « conditions de reception ou de livraison des prestations »9 dans 5,9 % des contrats analyses. Par ailleurs, quand celles-ci etaient definies par le marche, la clause n’a pas ete respectee dans 27,6 % des cas. h) Cas particuliers des marches de gre a gre L’echantillon d’audit comprend 19 marches (valeur TTC 16,8 milliards) sur 334 (soit 5,7% en nombre et 10,2% en valeur), passes suivant la procedure de gre a gre ; cette faible proportion confirme le caractere exceptionnel de cette procedure.

L’auditeur releve toutefois que pour l’audit precedent cette proportion n’etait que de 3,6 % (9 marches sur 250). Pour 14 des 19 marches, la lettre d’autorisation pour l’utilisation de la procedure de gre a gre ne figure pas dans le dossier. Il est par ailleurs surprenant que : dans la totalite des cas analyses, aucun document d’analyse des offres n’est disponible ; dans 93 % des cas, aucune preuve de la consultation d’au moins trois candidats n’est apportee, dans 84 % des cas, il n’existe aucune preuve d’une consultation prealable de la CPM. 1. 3. 4. CONSTATS SPECIFIQUES A L’EXECUTION FINANCIERE L’audit de l’execution financiere a ete rendu difficile par les graves defaillances des systemes d’archivage.

L’auditeur constate que l’Administration, a l’exception notable du Fonds routier10, n’a pas ete en mesure de fournir – dans des conditions raisonnables de temps et d’exploitation – la totalite des dossiers de justificatifs des paiements effectues tant directement (fonds nationaux) qu’indirectement (fonds d’emprunts). A titre d’exemple, l’analyse – i. e. l’examen des bons d’engagement, des TCC, des factures, etc. – de 61 dossiers sur financement BIP necessitait d’acceder aux « archives dormantes » du Tresor ; celles-ci constituees d’un entassement de sacs, dans un sous-sol du MINEFI ne beneficiant pas d’eclairage, ont amene l’auditeur a conclure a l’impossibilite d’exploiter cette matiere dans les limites de temps et de moyens qui lui etaient impartis.

Dans ce contexte, l’auditeur s’interroge sur la capacite des services du Tresor, du Service compte de gestion en particulier, a pouvoir produire un compte de gestion annuel et qui plus est, a le mettre en etat d’examen (i. e. de l’adosser aux pieces justificatives correspondantes) afin de pouvoir le produire au juge des comptes (i. e. actuellement la Chambre des comptes de la Cour Supreme et, a echeance prochaine, a la Cour des comptes). En tout etat de cause, l’auditeur constate une persistance, et dans de nombreux cas une aggravation, des anomalies. Les points a) a e) ci-dessous resument les principales anomalies observees et proposent, le cas echeant, une comparaison de leurs frequences avec les situations mesurees pour les exercices precedents. 9 10 Cf. rticle 7, alinea j) du decret 95/101 La totalite des dossiers demandes par l’auditeur a pu etre examinee ; ces dossiers etaient complets (marches, attachements, factures, etc. ) et facilement accessibles – 17 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 a) Liquidation L’auditeur constate l’absence de visa du gestionnaire de credit ou du MO sur la facture ou le decompte (62,2 % des cas contre 20,1 % precedemment), de plus les factures/decomptes sont : non dates dans 14,6 % des cas (contre 9 % precedemment), non signes par le titulaire dans 9 % des cas (3 % precedemment), non vises par le comptable-matieres dans 3,4 % des cas (2% precedemment).

En revanche, sur le controle de la liquidation, les dossiers qui ont pu etre examines montrent une amelioration assez nette avec des taux d’anomalies inferieur a 1 % pour : le respect des quantites contractuelles ; les erreurs arithmetiques sur les factures. Toutefois, le non-respect des prix contractuels represente toujours presque 2 % des cas observes. b) Retenues a la source Factures ou decomptes sans precompte de TVA dans 4 % des cas (contre 3,3 % precedemment) ; sans precompte de l’AIR dans 11,6 % des cas (contre 5,9 %) ; absence de precompte au titre de l’avance de demarrage dans 77,1 % des cas (contre 2,5 %) ; absence de precompte au titre de la retenue de garantie dans 12,7 % des cas (contre 7,9 %). ) Modalites de livraison Factures ou decomptes sans bon de livraison ou d’attachement (24,8 % contre 11,7 %) ; BL non vises par l’ingenieur ou le MOD (72,5 % contre 3 %). d) Presence des visas sur les documents Pour l’exercice 2003, l’auditeur a etabli une statistique complementaire qui chiffre l’absence des visas obligatoires sur les factures ou les decomptes. Cette statistique permet de constater que les documents sur lesquels ne manque aucun visa ne representent que 0,8 % de l’effectif examine (258 cas). e) Paiements L’auditeur souligne que dans 77,3 % des cas, il n’a pu constater l’effectivite des paiements, du fait de carence documentaire.

Toutefois, pour les cas qui ont pu etre examines, l’auditeur releve la persistance et l’accroissement (7 % des cas en 2003 et 5 % anterieurement) des cas ou les paiements effectues ne respectent pas la domiciliation bancaire prevue au contrat. – 18 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 Cette situation doit etre consideree comme preoccupante dans la mesure ou ce changement pourrait signifier que le paiement effectue n’est pas un « paiement liberatoire » au sens de la responsabilite du comptable public. 1. 4. RECOMMANDATIONS Le detail des recommandations fait l’objet du Titre 5 du present rapport. L’auditeur y propose des recommandations generales portant notamment sur : l’archivage, l’utilisation des rapports des Observateurs independants, le deroulement des audits a posteriori.

Par ailleurs, l’auditeur propose egalement des recommandations relatives : au fractionnement et aux moyens de lutter contre cette tendance, a la capacite de lancer des consultations, a l’attribution des marches, au renforcement de la regulation des marches publics et, a ce titre, sur les modalites de mise en place d’une banque de donnees propre a l’ARMP Enfin, l’auditeur propose des solutions operationnelles, en liaison avec la banque de donnees, pour la definition, l’evaluation et le suivi d’un systeme d’indicateurs du dispositif des marches publics. – 19 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 2. DISPOSITIF ET METHODOLOGIE DE L’AUDIT Apres un bref rappel des Termes de reference de la mission (cf. chapitre 2. 1) les developpements ciapres proposent une description de la methodologie (cf. chapitre 2. 2) et des travaux (cf. chapitre 2. 2) d’audit. Le chapitre 2. 4 est consacre a la definition de l’echantillon d’audit. 2. 1. RAPPEL DES TERMES DE REFERENCE D’une maniere generale, l’audit concerne les aspects suivants : passation des marches, execution financiere et execution technique.

Plus particulierement, l’auditeur independant est appele a : I.  » Donner son opinion sur les procedures de passation des marches ainsi que sur le processus suivi pour l’execution des marches passes entre le 01janvier 2003 et le 31 decembre 2003. II. Verifier que la procedure suivie est conforme aux dispositions de la reglementation en vigueur et que cette procedure est guidee par des principes d’economie, d’efficacite, de transparence et d’equite. III. Exprimer son opinion sur le caractere competitif des prix. IV. Relever l’effectivite et la qualite de l’execution des marches, rendant compte des aspects techniques, administratifs et financiers. V.

Identifier les cas de passation des marches non conformes a la reglementation en vigueur et, en particulier les cas ou : a) L’offre evaluee la mieux-disante n’a pas ete retenue ; b) Le marche signe est different des dispositions du projet de marche et du dossier d’appel d’offres ; c) Si les cas releves sont acceptables eu egard a la reglementation et aux dispositions des conventions de financements exterieurs. VI. Proceder a la reconciliation et a la comparaison des depenses reellement effectuees par rapport aux dispositions contractuelles de ces marches afin de verifier si les fonds ont ete utilises aux fins prevues. VII. Evaluer si le Maitre d’ouvrage a un dispositif de ontrole interne adequat et efficace et que ledit dispositif de controle permet d’assurer que : a) La procedure de passation des marches suivie est conforme a la reglementation et qu’elle est mise en ? uvre de maniere efficace et dans des delais raisonnables ; b) La procedure d’execution des marches permet d’assurer que les marches sont realises conformement aux prescriptions techniques et selon les normes prevues ; – 20 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 c) Les paiements sont effectues uniquement pour les depenses eligibles et pour des travaux, fournitures et services reellement effectues et receptionnes. VIII.

Faire des recommandations sur l’amelioration du systeme de passation, de gestion et du controle des marches ainsi que sur le systeme d’archivage de toute la documentation relative aux marches publics.  » 11 L’evaluation annuelle du systeme de passation, d’attribution, d’execution et de controle des marches publics, realisee au travers de cet audit, participe ainsi de la volonte du Gouvernement de conduire une action soutenue en vue de l’amelioration continue de l’efficacite de la gestion de la commande publique. Enfin, il y a lieu de signaler que l’audit couvre egalement les marches finances sur ressources PPTE. Meme si a ce jour, il apparait que ces ressources connaissent un rythme tres lent de consommation budgetaire, il reste qu’en raison de leur statut articulier, celles-ci doivent donner lieu a une vigilance extreme afin de garantir qu’elles seront utilisees conformement a leur objet et que la reglementation nationale sera appliquee dans toute sa plenitude et sans entrave. 2. 2. METHODOLOGIE MISE EN ? UVRE La methodologie mise en ? uvre a ete basee d’une part sur la reglementation en vigueur au Cameroun pour la periode sous revue et, d’autre part sur le principe de la distinction entre les differentes etapes de la passation des marches et de leur execution. a) Concernant la distinction entre les differentes etapes Pour la conduite de l’audit, l’auditeur a pris en compte le fait que ce qu’il est convenu de designer couramment comme « la passation des marches » recouvre techniquement trois etapes : la definition des prestations ; la mise en concurrence ; la conclusion du contrat.

Cette derniere est naturellement suivie d’une phase specifique, celle de l’execution du contrat, qui ne ressort pas de la passation proprement dite. En tout etat de cause : la definition des prestations est realisee par l’identification des specifications techniques et du cahier des charges des biens ou services qui doivent etre acquis, i. e. la constitution du dossier d’appel d’offres sur la base d’une analyse des besoins, eventuellement appuyee sur des etudes prealables (realisees par ou pour le compte de l’Administration). Cette phase garantit : l’adequation des offres avec les besoins exprimes et, la capacite d’evaluer equitablement les offres, sur la base de criteres appropries et fixes.

La mise en concurrence permet la consultation de plusieurs fournisseurs ; elle a pour objet de garantir a l’acheteur public le meilleur usage economique des deniers publics : d’une part, en termes de rapport qualite/prix et donc d’efficacite de la depense, en lui permettant de choisir les meilleures conditions de realisation de la prestation et, d’autre part, en termes d’aide au developpement, en permettant l’acces du plus grand nombre d’operateurs economiques a la commande publique. – 11 Extrait des termes de references pages 47 et 48 du DAO – 21 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006

La conclusion du contrat a pour objet de formaliser dans un document specifique, le marche, les obligations reciproques, d’une part de l’Administration en tant qu’acquereur de la prestation et, d’autre part, du fournisseur en tant que prestataire. Ces obligations contractuelles sont definies a partir des cahiers des charges et specifications presentees dans le DAO et/ou suite aux negociations intervenues entre l’Administration et le fournisseur. L’etape d’execution du contrat succede aux trois phases de passation. Elle correspond a l’execution des obligations contractuelles, i . e. d’une part la realisation de la prestation par l’operateur economique et, d’autre part le paiement par l’Administration de ladite prestation, l’une et l’autre conformement aux stipulations du contrat.

Il est a remarquer que si les etapes de mise en concurrence et de contractualisation sont exclusivement encadrees par la reglementation, l’execution des marches est, pour ce qui la concerne, soumise a cette meme reglementation, mais egalement aux stipulations particulieres du contrat. Ces quatre etapes sont necessairement et naturellement liees et successives ; elles presentent toutefois leurs caracteristiques propres (procedures, documents de support, etc. ) et, notamment en termes d’analyse et de controle, il est essentiel de bien les distinguer. En tout etat de cause, la reglementation en vigueur permet de definir les procedures applicables a chacune de ces quatre phases. ) Concernant la reglementation en vigueur Dans la mesure ou les termes de reference delimitaient le champ de l’audit a l’exercice budgetaire 2003, l’audit etait specifiquement concerne par le dispositif reglementaire gouverne par les decrets 95/101 et 95/102 du 9 juin 1995, qui ont eux-memes ete modifies et completes par les decrets n° 2000/155 et 2000/156 du 30 juin 2000, 2001-04 du 23 fevrier 2001 et 2002-030 du 28 janvier 2002 ainsi que par d’autres textes additionnels. Ces textes de reference pour la conduite de l’audit sont inventories et commentes en 3. 1. 1 infra. – 22 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 2. 3.

DESCRIPTION DES TRAVAUX D’AUDIT Le tableau ci-dessous resume les themes, les informations et documents sur lesquels ont travaille les auditeurs. TABLEAU N° 1 : THEMES ET DOCUMENTS DE L’AUDIT Themes d’audit Controle des procedures de passation des marches Documents (liste non exhaustive) DAO, avis d’appel d’offres, PV d’ouverture des plis, rapports des observateurs independants, etc… jusqu’a la conclusion du marche signe et enregistre (detail – voir cidessous) Notifications du marche, projet d’execution, assurances, decomptes, factures, attachements, PV reception provisoire et definitif, journaux de chantier, differents ordres de service, correspondances, etc.

Titre de creance, titre de paiement, avis de credit Administrations concernees ARMP (source principale) Commissions, Observateurs independants, Maitres d’ouvrage, bailleurs de fonds Controle de l’execution des marches Maitre d’ouvrage, maitre d’? uvre delegue, missions de controle, titulaire du marche Controle des paiements Direction du budget, comptables payeurs, Direction du Tresor, Caisse Autonome d’Amortissement et autres organismes payeurs Inspections sur site Documents cites ci-dessus (etape « execution du marche ») Services techniques des maitres d’ouvrage, entreprise et observations physiques, comptabilite matiere (au cas par cas), MDC Soit par l’ARMP, soit par le Groupement lui-meme, des correspondances ont ete adressees aux MO et MOD (Ministeres, Provinces, Societes d’Etat, Collectivites

Territoriales Decentralisees), aux Comptables publics et Bailleurs de fonds, afin de faciliter l’acces aux informations et a la documentation necessaire a l’audit. Par ailleurs, des requetes specifiques ont ete adressees : au Ministre des Finances et du Budget pour permettre aux auditeurs de proceder a l’extraction des donnees se rapportant a l’execution des marches BIP et PPTE aupres de la Direction du Budget et pour acceder aux informations de la Comptabilite matieres et du Tresor ; au Ministre des Affaires Economiques, de la Programmation et de l’Amenagement du Territoire pour l’obtention des journaux de projets BIP et pour l’acces a la documentation relative aux marches sur financement FED. 2. 3. 1. AUDIT DE LA PASSATION

Cette phase a consiste a : exploiter la documentation disponible sur la passation des marches, notamment les Dossiers d’Appel d’Offres, les Rapports d’Analyse des Offres, les Proces-verbaux de seances, les Rapports des Observateurs Independants, les Avis d’Appel d’Offres, les Communiques de publication des resultats, les Contrats et/ou Avenants ; saisir les informations sur l’ordinateur portable dont dispose chaque auditeur, au fur et a mesure de l’exploitation de la documentation ; centraliser les resultats dans un fichier unique afin d’alimenter le logiciel de traitement des informations. – 23 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003 Rapport final – mars 2006 2. 3. 2. AUDIT DE L’EXECUTION FINANCIERE Concernant l’audit de l’execution financiere pour les marches relevant du niveau central, la tache prealable a consiste en la recuperation sur support informatique des donnees d’execution budgetaires aupres de la cellule informatique de la Direction du Budget.

Cette recuperation etait necessaire pour : reperer les numeros de bons d’engagement (BE) correspondants aux marches de l’echantillon, et ainsi pouvoir introduire une premiere demande aupres du Tresor pour l’obtention des dossiers de paiement ; verifier que ces marches ont atteint un niveau satisfaisant en terme de liquidation-mandatement (stade « reglement » au niveau de la comptabilite budgetaire) ; identifier d’eventuelles depenses de montant superieur aux seuils de mise en concurrence et qui n’auraient pas fait l’objet de la procedure de passation des marches publics prevue par la reglementation : comparaison entre la liste des marches passes apres appel d’offres et les BE correspondants, et determination des BE correspondants a des depenses superieures a 30 millions engagees hors appel d’offres.

Bien entendu, cette demande ne peut concerner que les marches engages et mandates au niveau central, ceux du niveau provincial requerant des requetes specifiques aupres des Tresoreries provinciales. En ce qui concerne notamment les EPA, l’auditeur a recueilli directement aupres des structures concernees les dossiers de paiement instruits par le comptable attache a la structure. 2. 3. 3. AUDIT TECHNIQUE a) Preselection des dossiers Un premier travail de « degrossissage » a permis de regrouper les differents marches par secteur et sous-secteurs d’activite, permettant d’eliminer les marches non auditables (i. e. en fonction de l’existence ou de la non existence des preuves materielles de la prestation). Un deuxieme tri plus approfondi a permis d’obtenir un echantillon representatif auditable.

Les criteres de ce tri ont ete : le montant du projet, l’idee etant de s’attacher aux projets d’un montant significatif au regard des couts et des temps de missions impartis ; l’etat d’avancement de l’execution du projet : l’analyse des projets dont l’etat d’avancement est inferieur a, par exemple, 20% a naturellement ete jugee de moindre interet que celle des projets dont le taux d’execution atteint ou depasse 80 % ; toutefois les raisons des retards constates seront eventuellement precisees pour certain projets ; la localisation du projet en fonction des moyens logistiques : pour les deplacements complexes et couteux (avion + voiture par exemple) les zones incluant plusieurs projets auditables ont ete privilegiees. – 24 – Groupement 2AC / ACP Audit a posteriori des marches publics au Cameroun – Exercice 2003

Rapport final – mars 2006 b) Preparation des missions de terrain En vue de l’execution des missions d’audit technique, les auditeurs ont, dans toute la mesure du possible, ete mis en possession des elements documentaires ci-dessous enumeres : Le DAO et les documents relatifs a la procedure de passation du marche ; le marche ou contrat et avenants eventuels et les ordres de service ; les projets d’execution ; les journaux de chantier et correspondances diverses ; les PV des reunions mensuelles de chantier ; les plans de recollement ; les PV de reception provisoire ; les PV de reception definitive ; les attachements ; les decomptes ; les cautions et les assurances.

Par ailleurs, lors des reunions de coordination qui ont ete organisees avec les ingenieurs, ceux-ci on