Article 16 – 1961

purement et simplement sans modifier l’esprit meme de la constitution de 1958. I- L’article 16, une solution de dernier recours encadree par de multiples dispositions 1. A l’origine, sa justification est d’ordre historique et conjoncturel. . Il vise a eviter que ne se renouvelle le drame de 40. • Dans le contexte d’apres-guerre, les constituants veulent eviter de revivre la crise de 1940, avant tout attribuee a la faiblesse de l’executif de l’epoque. Le president de la Republique Albert Lebrun etait personnellement hostile a l’armistice, mais ne dispose d’aucun pouvoir, tandis que l’assemblee est inapte a prendre les decisions qui s’imposent dans le contexte d’une guerre de mouvement. En effet, en temps de crise, « les decisions ne valent que par leur instantaneite » 1, et Albert Lebrun ne put qu’accepter la nomination au poste de president du conseil puis la delegation des La nuance est ici d’importance : l’idee est developpee qu’il serait preferable donner d’emblee les pleins pouvoirs au president elu pour eviter qu’un « homme providentiel » ne s’en saisisse de maniere illegale la premiere crise venue, fort d’une legitimite charismatique. [pic] 1. M. Voisset, l’article 16 de la constitution du 4 octobre 1958, coll. « bibliotheque constitutionnelle et de sciences politiques », t. XXXIX, Paris, Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1969, 437p) pleins pouvoirs a Philippe Petain. b. Ainsi qu’a dote la nouvelle republique d’un outil de conservation dans un contexte national trouble Dans la vision gaullienne du pouvoir, la mise en ‘ uvre des pouvoirs exceptionnels ne serait donc pas un droit, mais un devoir, qui repondrait a l’article 5. de la constitution : Le President de la Republique veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement regulier des pouvoirs publics ainsi que la continuite de l’Etat. Il est le garant de l’independance nationale, de l’integrite du territoire et du respect des traites. • L’article 16 stipule donc que le president doit prendre les mesures exigees par les circonstances.

Le general de Gaulle considere que « 99 hommes sur 100 » seraient incapables de prendre ces mesures de maniere autonome. Il faut donc que la constitution les y oblige. 2. Il ne peut neanmoins etre mis en ‘ uvre que dans des conditions definies precisement par la constitution. a. Des conditions de fond, qui doivent etre reunies concomitamment. L’article 16 en distingue deux : • Il faut qu’existe une « menace grave, sur les institutions de la Republique, l’independance de la Nation, l’integrite de son territoire ou l’execution de ses engagements internationaux » Outre cette condition, il faut pour que puissent etre mis en ‘ uvre les pouvoirs exceptionnels que le « fonctionnement regulier des pouvoirs publics constitutionnels » soit interrompu : cela suppose que la menace soit suffisamment grave pour avoir deja altere le fonctionnement regulier des institutions. Nous reviendrons plus tard sur la signification a donner a l’adjectif « regulier ». b. Une fois ces circonstances reunies, la mise en ‘ uvre de l’article 16 est soumise au respect d’un certain nombre de procedures. • La consultation officielle et publique du conseil constitutionnel.

Le PR doit consulter le conseil constitutionnel, cet avis doit etre motive, et rendu public. Meme si cet avis est purement indicatif et que le President de la Republique reste seul juge, puisque seul responsable, de l’opportunite de la mise en place de l’article 16, cet avis a une tres forte resonance symbolique et morale : il informe le peuple de la constitutionnalite ou non de la mise en place de l’article 16, il fait la difference entre la protection de la constitution et sa violation, entre la legalite et le coup d’Etat.

Cet avis interesse aussi le parlement, seule autorite apte a mettre le chef de l’etat en accusation : on peut estimer que cette mise en accusation serait largement facilitee par un avis negatif du Conseil Constitutionnel. La procedure d’accusation du President de la Republique sera detaillee plus loin. • Le message a la nation L’importance de ce message est fondamentale dans la doctrine gaullienne : la nation doit etre mise au courant de la mise en application de l’article 16, car en temps de crise, un chef d’Etat ne saurait prendre les pleins pouvoirs sans le soutien populaire, sauf a accomplir un coup d’Etat.

C’est une des raisons pour lesquelles la procedure des pouvoirs de crise a souvent ete consideree comme la « constitutionnalisation retrospective » de l’appel du 18 juin. • La consultation des personnalites politiques. Par ailleurs, le President de la Republique est tenu de consulter le president de l’Assemblee nationale et celui du Senat (qui lui succederait en cas d’empechement ou de deces). Cet avis a neanmoins beaucoup moins d’incidence que la consultation du Conseil Constitutionnel, essentiellement car il n’est pas publie.

Cependant, ces personnalites ont un grand poids symbolique, et sont censees contribuer a « eclairer » le president de la Republique dans sa decision. 3. Une mission strictement delimitee. a. Des limites subjectives L’article 16 precise en effet que « Ces mesures doivent etre inspirees par la volonte d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres delais, les moyens d’accomplir leur mission. » Pour cette raison, il a souvent ete dit que cette mesure etait plus une mesure « conservatoire » qu’autre chose : le President de la Republique n’a pas veritablement a prendre veritablement le pouvoir, mais a assurer que l’ordre normal des choses puisse reprendre son cours. Cependant, cette disposition est extremement subjective, la « volonte » du president etant difficile a apprehender… • Par ailleurs, « Le president de la Republique prend les mesures exigees par les circonstances » Limite la portee du domaine dans lequel les pouvoirs exceptionnels peuvent s’exercer.

Ainsi, le President ne pourrait pas legiferer dans des domaines exterieurs a la crise qui l’a amene a mettre en ‘ uvre l’article 16 (par ex. l’education ou agriculture si les pouvoirs exceptionnels avaient ete mis en ‘ uvre en reponse a une guerre nucleaire) b. Mais aussi formelles. • « Le Parlement siege de plein droit » Cette disposition vise a eviter que les pleins pouvoirs ne degenerent en dictature : signifie a la fois que le president doit respecter la representation nationale, mais constitue aussi un encouragement le cas echeant a favoriser cette reunion si elle est rendue difficile par la crise.

Cela souleve neanmoins la difficulte de savoir si l’article 16 pourrait etre mis en ‘ uvre dans le cas ou le parlement ne pourrait se reunir. • « L’Assemblee Nationale ne peut etre dissoute. » Si le president voulait dissoudre alors que l’article 16 serait en vigueur, il devrait d’abord en abandonner l’application, puis dissoudre, puis attendre un minimum de 20 jours avant d’en retrouver l’utilisation. Par ailleurs, on ne pourrait pas forcement mettre en ‘ uvre art. 6 si le parlement etait dissout. Cette disposition permet d’assurer au Parlement la possibilite de traduire a tout moment le chef de l’etat devant la Haute Cour (saisine a la majorite simple par les deux chambres, la destitution etant ensuite prononcee a la majorite des deux tiers du parlement reuni en Haute Cour). Toutes ces mesures visent a s’assurer qu’en aucun cas la constitution ne saurait couvrir un quelconque « coup d’Etat legal ».

Si une de ces circonstances n’etait pas reunie, si une de ces conditions n’etait pas respectee, alors le chef de l’etat se mettrait de lui-meme en dehors de la legalite republicaine. Cependant, si ces dispositions sont relativement precises et nombreuses, leur subjectivite les rend difficiles a apprecier, et un abus eventuel serait difficilement sanctionne, l’assemblee affaiblie n’ayant pour seul recours que la mise en accusation devant la Haute Cour. II- Ces dispositions offrent neanmoins une faible garantie contre d’eventuels abus. 1. Le parlement est tres affaibli face au President

Ici, on ne peut se fier qu’a la jurisprudence de 1961, meme s’il est difficile de parler de jurisprudence pour un article utilise une seule fois, les decisions prises l’ayant par ailleurs ete dans un contexte d’improvisation. Par ailleurs, la stature de Charles de Gaulle a rendu difficile la remise en cause de cette jurisprudence. En 1961, Charles de Gaulle reconnait au parlement un role de vigilance, et considere que « la mise en ‘ uvre de l’article 16 ne saurait modifier les activites du parlement : exercice du pouvoir legislatif et controle ».

Neanmoins, cette declaration de principe a en realite des consequences limitees. a. Son role legislatif est extremement limite. En effet, le Gal de Gaulle interdit a l’assemblee de donner un aboutissement legislatif a ses travaux hors des periodes de session. Ainsi, pour peu qu’une crise se declare pendant les trois mois de vacances parlementaires, alors le parlement ne pourrait pas participer au denouement de la crise, etant reduit a un role de spectateur et n’ayant pour seul pouvoir que la radicale procedure de mise en accusation devant la Cour supreme.

Cette distinction entre periodes de session et periodes hors sessions est neanmoins contestee par beaucoup de constitutionnalistes. Cependant, meme dans le cas ou il ne pourrait legiferer, le parlement reste une tribune pouvant le cas echeant avoir grande influence sur l’opinion. b. Ainsi que son pouvoir de controle. • En septembre 1961, le groupe socialiste tente de deposer une motion de censure sur la politique agricole du gouvernement, mais aussi implicitement sur la duree jugee excessive de mise en ‘ uvre de l’article 16.

Cependant, cette motion est declaree irrecevable par le President de l’Assemblee Nationale, Chaban Delmas. • La raison invoquee pour le rejet de cette motion est la suivante : en dehors des periodes normales, les travaux du parlement ne sauraient avoir d’aboutissement legislatif. Il est donc impossible pour le gouvernement d’engager sa responsabilite par le 49. 3. Conserver dans ce cas-la le droit de censurer le gouvernement serait alors selon Chaban une rupture de l’equilibre des pouvoirs. • Cette interpretation a aussi ete tres contestee du point de vue de la doctrine constitutionnelle, dans la ratique elle parait assez raisonnable dans la mesure ou elle evite conflit institutionnel en periode de crise. • De toute maniere, sur cette question comme sur beaucoup d’autres, il est du ressort du president de determiner quels peuvent etre les pouvoirs attribues aux autres institutions : meme le role legislatif et de controle reconnu au parlement par De Gaulle n’est absolument pas automatique. 2. Le president de la Republique exerce un pouvoir d’interpretation discretionnaire a. Il est seul juge de l’opportunite de la mise en ‘ uvre de l’article 16 Ce qui fait la force et en meme temps le danger de l’article 16 : suivant que l’on en fait une interpretation large ou etroite, il peut etre applique a un grand nombre de cas. • En 1961, Charles de Gaulle en fait une interpretation large : s’il y a consensus pour considerer que le putsch des generaux fait peser une menace grave sur les institutions, la condition de l’interruption du fonctionnement regulier des institutions est plus ardue a constater : les pouvoirs publics se reunissent et deliberent toujours dans des conditions normales, le parlement comme gouvernement.

Cependant, leurs decisions ne s’appliquent plus sur tout le territoire francais, notamment dans les departements algeriens. • A titre d’exemple, cette liberte d’interpretation est telle que la mise en ‘ uvre du 16 a ete envisagee en 1978, en cas de defaite de la majorite presidentielle… • Les decisions du President de la Republique ne sont donc susceptibles d’aucun recours (mis a part les dispositions d’ordre reglementaire), il doit uniquement solliciter un avis du conseil constitutionnel, tenu secret, pour chacune des decisions prises. b. Ainsi que de sa duree d’application. Une fois exprime l’avis originel du conseil constitutionnel, celui-ci n’est plus tenu d’exprimer publiquement ses avis, qui pourtant portent sur toutes les decisions prises en vertu de l’article 16. Ainsi, quelques strictes que soient les dispositions encadrant la mise en ‘ uvre des pouvoirs exceptionnels, le president de la Republique reste le seul a pouvoir juger de l’opportunite du maintien des pouvoirs exceptionnels, et on peut raisonnablement penser qu’en l’absence de dispositions contraignantes, il soit naturellement porte a en abuser, notamment en les maintenant plus longtemps que strictement necessaire. Si la mise en application est constitutionnellement justifiee, quasi obligatoire le 23 avril 1961, le chef de l’etat ne faisant a cette date que soustraire a son devoir, le denouement tres rapide de la crise va vite poser la question de son opportunite. • En effet, a partir du moment ou le fonctionnement regulier a ete retabli sur tout le territoire francais, les conditions necessaires a la mise en application de l’article 16 ne sont plus reunies, et le President de la Republique est cense avoir accompli sa mission qui est le retablissement du fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels. Cependant, Charles de Gaulle va justifier le maintien en vigueur des pouvoirs de crise en affirmant que « tout le monde discerne aujourd’hui qu’il doit etre remedie non seulement a la secousse que nous venons de subir, mais aux causes memes qui nous rendent vulnerables. » Cette interpretation est consideree comme anticonstitutionnelle par la doctrine, car outrepassant la mission confiee au president par l’article 16. Ainsi, il faudra attendre la 18eme decision du 29 septembre 1961 pour qu’il « cesse d’etre fait application de l’article 16 de la constitution ».

III- Neanmoins, l’article 16 est coherent avec l’esprit de la constitution de la Veme Republique 1. Une consecration de la place particuliere du President. a. Le president comme clef de voute des institutions, directement responsable devant le peuple. • L’article 16 apparait en realite conforme a la vision d’un president au-dessus des partis, defenseur des institutions. Il ne fait que donner au President de la Republique les moyens legaux de repondre en toute circonstance a la mission qui lui est fixee par l’article 5. Par ailleurs, il nous apparait moins choquant depuis que le President de la Republique est elu au suffrage universel direct. Ainsi, a la responsabilite penale devant la Haute Cour, vient s’ajouter la responsabilite politique directe devant le peuple francais. b. La reforme de la procedure de mise en accusation devrait permettre de limiter les abus • Avant la revision constitutionnelle de 2007, le seul chef d’accusation pouvant etre retenu contre le president de la Republique etait celui de la Haute Trahison.

Cette procedure etait ainsi extremement lourde de consequences, et on peut comprendre les reticences du Parlement a la mettre en ‘ uvre, cette procedure ayant par ailleurs peu de chance d’aboutir, sauf cas exceptionnel : on peut difficilement imaginer la mise en accusation pour Haute Trahison d’un personnage de la stature du General de Gaulle en 1961 pour avoir quelque peu prolonge l’etat d’urgence… • La revision de 2007 facilite autant qu’elle dedramatise la procedure de mise en accusation du chef de l’etat : La Haute trahison a ete remplacee par les « manquements manifestement incompatibles avec l’exercice de la fonction presidentielle ». . Une justification plus symbolique que pratique. a. L’article 16 parait de peu d’effectivite pratique. • Le precedent de 1961 nous amene a nous interroger sur la necessite de tels pouvoirs de crise : en realite, le putsch d’Alger sera mate en 48 heures, c’est-a-dire avant meme qu’aient pu prendre effet les premieres decisions. On peut donc dire qu’en 1961, l’article 16 a ete de peu d’utilite pratique face a la crise. Le President de la Republique et le gouvernement disposent deja de nombreux outils (les ordonnances, le 49. 3, la menace de dissolution)… dont on aurait pu penser qu’ils uraient suffi a accelerer le travail parlementaire. Ainsi, un certain nombre de responsables politiques ont appele a la suppression de l’article 16 de la constitution de la 5eme republique. b. Mais conserve une portee symbolique tres forte. Cependant, l’article 16 a pour effet de federer (notamment par le message a la nation) le peuple autour de son President en cas de crise grave, et surtout d’accelerer le denouement de la crise en designant un responsable unique : le President de la Republique serait aussi coupable de ne pas utiliser les pouvoirs de crise que d’en abuser.

Cela permet en outre d’effacer les divisions politiques pendant la duree d’application de l’article, et de donner un signal tres fort : en 1961, on assiste veritablement dans un premier temps a une « union sacree » des differents partis autour de De Gaulle, les partis de gauche lancent meme un appel a la greve generale pour lui manifester leur soutien. Conclusion : Il apparait ainsi que l’article 16 est relativement coherent avec l’esprit de la constitution de la 5eme republique : un president clef de voute des institutions et charge de les proteger.

Si l’on supprime l’article 16, quel recours alors contre « une menace grave » contre la republique, entravant le fonctionnement des institutions. Faut-il « laisser le democrate demuni » sous pretexte de « desarmer le dictateur » (O. Duhamel) ? L’article 16 permet a un chef d’Etat de recourir aux pleins pouvoirs, mais dans des conditions tres strictes definissant ce qui est du domaine de la legalite constitutionnelle et ce qui ne l’est pas.

La reforme constitutionnelle de 2007 apporte une premiere reponse aux inquietudes sur le manque de controle dont est susceptible l’application de l’article 16 : en remplacant l’accusation de haute trahison par celle de « manquement a ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat », la procedure de mise en accusation a ete dedramatisee et on peut raisonnablement penser qu’elle serait appliquee contre un president qui outrepasserait manifestement ses prerogatives.

Par ailleurs, une des propositions du comite Balladur, inspiree par le rapport Vedel de 1993, serait de permettre la saisie du CC par 60 parlementaires au bout de 30 jours d’application, pour constater si les conditions de mise en ‘ uvre sont toujours reunies, cet avis etant automatique au bout de 2 mois. Si elle etait acceptee, cette proposition devrait repondre a la critique la plus souvent faite a l’article 16, c’est-a-dire l’absence de controle sur sa duree d’application.

Bibliographie : – M. Voisset, l’article 16 de la constitution du 4 octobre 1958, coll. « bibliotheque constitutionnelle et de sciences politiques », t. XXXIX, Paris, Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1969, 437p) – G. Carcassonne, La constitution, Seuil, Paris, 2005, 452 p. – F. Luchaire, G. Conac, La constitution de la Republique Francaise, Economica, 1987.