Affaire tortue crevette

Affaire tortue crevette

Commentaire affaire Tortues-Crevettes Le droit international du commerce s’est renforce sous les accords de Marrakech instituant l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) le 15 avril 1994, chargee d’assurer la gestion du systeme commercial multilateral. L’expansion rapide et massive des echanges commerciaux a un impact sur l’environnement.

Conscients de ses effets et de l’urgence de la protection les Etats ont elabore dans le cadre du Droit International Environnemental (DIE) des regles de restriction au commerce. Le droit des pays a adopter des mesures de protection de l’environnement a ete d’abord affirme dans l’article XX du GATT, portant sur les exceptions generales aux principes du commerce international.

Il est indique que rien dans les Accords de l’OMC ne saurait empecher les pays d’adopter ou d’appliquer des mesures necessaires a la protection de la sante et de la vie des personnes ou a la preservation des vegetaux (article XX, paragraphe 1 et alinea b), et des mesures se rapportant a la conservation des ressources naturelles epuisables (GATT (1994), article XX, paragraphe 1 et alinea (g), sous reserve que ces mesures soient appliquees de facon telle qu’elles ne constituent un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre des Membres ou une restriction deguisee au commerce international.

D’autres dispositions posent

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des exceptions a l’application des accords du commerce international au sein de l’OMC en aison de preoccupations environnementales : il y a notamment l’accord sur le commerce des services qui reprend quasiment a la lettre le contenu de l’article XX en certaines de ses parties, et aussi differents textes internationaux abordant les considerations de l’environnement , notamment la Convention sur le commerce international des especes de faune et de flore sauvages menacees d’extinction (CITES) de Washington du 3 mars 1973 ou bien encore la Declaration de Rio du 12 aout 1992, qui pose le devoir de prevention comme un principe general des Etats ou des personnes privees dans la survenance des dommages causes a l’environnement.

Finalement, la conciliation les exigences du developpement, notamment economique, et celles de la protection de l’environnement a ete consacree par la Cour Internationale de Justice le 25 septembre 1997 (« Projet Gabcikovo-Nagymaros », CJI 1997). La restriction de la portee des accords multilateraux commerciaux par ces textes relatifs a la protection de l’environnement cause des differents interetatiques que l’organe de reglement des differents (ORD) est charge de regler.

L’ORD est le seul mecanisme de reglement des differends prevus par une organisation internationale a vocation economique. Le fonctionnement et les missions de cet organe, place sous le controle du conseil general de l’OMC, ont ete definis par un memorandum d’accord sur les regles et procedures de reglements des differends annexe a l’accord de Marrakech. Le memorandum prevoit notamment la formation des groupes speciaux pour aider l’ORD a adopter une decision ou une recommandation.

Suite a une plainte, l’ORD se prononce dans un delai court et les parties disposent d’un delai pour presenter leurs observations. Un rapport final est transmis aux parties et rendu public a l’ensemble des membres de l’OMC. Chacune des parties peut alors interjeter appel, dans ce cas une nouvelle procedure s’ouvre et le rapport de l’organe d’appel est definitif.

Dans l’affaire consideree, « prohibition a l’importation de certaines crevettes et de certains produits a base de crevettes » (different 58 de l’OMC) une plainte avait ete deposee devant l’ORD, conjointement par l’Inde, la Malaisie, le Pakistan et la Thailande contre l’application de la loi nationale nord-americaine de 1973 sur les especes menacees d’extinction qui imposait l’installation sur les filets des “dispositifs d’exclusion des tortues” (DET) pour les bateaux pechant dans des zones ou la rencontre de tortues marines est forte.

Faisant suite a cette loi de protection, l’article 609 de la Loi generale n° 101-102, adoptee par les Etats-Unis en 1989, prevoyait que les crevettes pechees avec des moyens technologiques susceptibles de nuire a certaines tortues marines ne peuvent etre importees aux Etats-Unis — sauf certification que le pays concerne a un programme de reglementations et un taux de prises accidentelles comparable a eux des Etats-Unis, ou que son environnement maritime ne menace pas les tortues marines. Dans la pratique, les pays dans la juridiction desquelles vivaient les tortues marines concernees et qui pechaient la crevette avec des moyens mecaniques, devaient obliger leurs pecheurs a suivre des prescriptions comparables a celles que devaient respecter les crevettiers des Etats-Unis s’ils voulaient etre certifies et exporter des produits a base de crevettes vers les Etats-Unis.

Les Etats plaignants soutenaient que l’interdiction contrevenait aux regles de l’OMC et ne pouvait pas etre justifiee dans le cadre des exceptions generales de l’Article XX du GATT de 1994. Un premier rapport avait accueilli favorablement leur demande et les Etats-Unis avaient interjete appel. La question posee a l’organe d’appel etait de savoir si la mesure inscrite dans l’article 609 constituait une exception aux regles generales de l’OMC autorisee au titre de l’article XX du GATT de 1994.

Le groupe special en charge d’etudier l’affaire a alors soumis a l’ORD un rapport d’appel final confirmant la premiere conclusion en statuant que l’application de la mesure de protection des tortues marines n’obeissait pas a l’obligation de non discrimination inscrite dans l’article XX relatif aux exceptions generales des regles du commerce international (I). Ce rapport d’appel final a ete adopte le 6 novembre 1998. Il positionne pleinement l’OMC comme un partenaire obligatoire dans la Communaute internationale (II). I. l’obligation de non discrimination a l’acceptation de l’exception de protection des tortues marines aux regles de l’OMC.

L’organe d’appel a effectue une nouvelle interpretation des termes de l’article XX (A) pour conclure a une application discriminante de la mesure de protection (B). A) Une nouvelle interpretation des termes de l’article XX Dans son appel, les Etats-Unis avaient declare que le groupe special avait commis une erreur d’interpretation des termes de l’article XX. L’Organe d’appel a aussi infirme l’interpretation juridique que le groupe special avait donne de cet article, en considerant que les « regles coutumieres d’interpretation du droit international public » n’avaient ete suivi (point 114), a savoir l’etude du sens des termes de l’article XX.

L’examen en premiere instance, avait porte sur l’objet et le but de l’ensemble du GATT de 1994 et de l’Accord sur l’OMC et le groupe special avait alors conclu a ce que les mesures qui « portent atteinte au systeme commercial multilateral de l’OMC » doivent etre considerees comme « ne faisant pas partie des mesures autorisees au titre du texte introductif de l’article XX »(premier rapport, points 7,62).

En accord avec les Etats-Unis, l’organe d’appel refute le maintien du systeme commercial multilateral comme norme d’interpretation pour evaluer une mesure donnee au regard du texte introductif de l’article XX. Dans une affaire precedente relative a l’importation d’essence, (Etats-Unis C. /Venezuela, 20 mai 1996), l’organe d’appel avait declare le texte introductif de l’article XX « s’applique expressement non pas tant a la mesure en cause ou a sa teneur specifique proprement dite, mais plutot a la maniere dont la mesure est appliquee ».

C’est donc une evaluation casualistique qu’il preconise et en ce sens, dans l’affaire Tortues- Crevettes, il renverse l’ordre des etapes a suivre pour analyser l’article 609. L’ordre est donc le suivant: determiner d’abord si une mesure peut etre provisoirement justifiee du fait qu’elle entre dans l’une des categories enumerees aux alineas a) a j), puis examiner cette meme mesure au regard du texte introductif de l’article XX. Pour justifier leur mesure, les Etats-Unis invoquent principalement l’article XX g).

L’organe d’appel a donc interprete les differents termes de cet alinea au regard de la mesure incluse dans l’article 609. L’expression « ressources naturelles epuisables » a ete consideree comme applicables aux tortues marines apres examen au sens du preambule de l’accord instituant l’OMC, se fondant sur l’evolution modernisee des interpretations de ces termes et sur l’annexe 1 de la CITES, qui inclue les tortues marines parmi les especes menacees.

Les termes « se rapportant a (une politique legitime de) la conservation des » ont aussi ete declares par l’organe d’appel comme applicable a l’article 609 b) 1) relatif a l’interdiction de crevettes pechees de facon a nuire potentiellement aux tortues. Enfin, la preuve de l’application de la mesure pour les crevettiers nord americains (comme pour les crevettiers etrangers) a conduit le groupe special a valider l’expression « de telles mesures sont appliquees conjointement avec des restrictions a la production ou a la consommation nationales ».

Ainsi, au regard de l’alinea g) de l’article XX relatif aux exceptions generales de l’OMC, l’organe d’appel, suivant l’argumentation americaine et adaptant la jurisprudence Essence, a justifie dans un premier temps la mesure de restriction d’importation des crevettes. Le texte introductif de l’article XX rappelle le principe de la non-discrimination dans les mesures exceptionnelles prises pour proteger l’environnement. La non-discrimination a deux dimensions: la clause de la nation la plus favorisee (NPF) et la clause du traitement national.

Ce principe a une influence determinante sur la formulation et la mise en ? uvre des politiques d’environnement des Etats Membres de l’OMC. Il garantit que des politiques nationales de protection de l’environnement ne sont pas adoptees dans le but d’operer une discrimination arbitraire entre des produits similaires d’origine nationale ou etrangere ou entre des produits similaires importes depuis des partenaires commerciaux differents. Il est interessant de noter que les Etats-Unis ne recusent pas totalement l’existence d’une discrimination.

Ils considerent en effet que « les mesures relevant de l’article XX entrainent (.. ) un traitement discriminatoire » (point 15), ou bien encore « une distinction entre les pays sur une base legitiment liee a l’objectif d’une exception prevue a l’article XX » (point 21). Dans l’affaire, ils justifient la discrimination au regard de l’objectif general de protection de l’environnement (point 148). L’organe d’appel refute l’argument et deplace le litige sur la mise en ? uvre de la loi pour accueillir favorablement la demande des intimes.

B) la question d’une mise en application discriminante de la mesure de protection C’est la pratique de l’article 609 de la loi de 1973 qui a ete mise en cause par l’organe d’appel. En effet, celui-ci a estime que, bien que l’interdiction d’importer imposee par les Etats-Unis se rapporte a la conservation des ressources naturelles epuisables et releve par consequent de l’exception enoncee a l’article XX g), elle ne pouvait pas etre justifiee au titre de l’article XX car elle constituait une discrimination « arbitraire et injustifiable » au sens du texte introductif dudit article.

Pour arriver a cette conclusion, l’organe d’appel, dans son raisonnement, a notamment affirme que la mesure, de par la maniere dont elle etait appliquee, constituait une discrimination « injustifiable » du fait de son effet coercitif voulu et effectif sur les decisions specifiques prises par les gouvernements etrangers membres de l’OMC En effet, selon l’article 11 de l’accord sur les obstacles techniques au commerce, les pays doivent fournir une assistance technique aux Membres, en particulier aux pays en developpement et aux pays les moins avances, pour leur permettre de se conformer a ces mesures.

Or, dans cette affaire, les Etats-Unis accordaient aux pays de l’hemisphere occidental — 14 pays de la region des Caraibes/de l’Atlantique Ouest— une assistance technique et financiere et surtout des delais de transition longs (trois ans) pour que leurs pecheurs se mettent a utiliser des dispositifs d’exclusion des tortues.

Ils n’accordaient pas les memes avantages aux quatre pays d’Asie (Inde, Malaisie, Pakistan et Thailande) qui ont porte plainte devant l’OMC : cela est clairement indique dans le plaidoyer de la Malaisie, qui certifie « qu’il n’y a pas eu de transfert de technologie DET a son gouvernement ou a ses entreprises » (point 51), alors meme que les Etats-Unis avaient affirme que des dispositions avaient ete prises pour aider les crevettiers etrangers a adopter les mesures de conservation des tortues (point 22).

En outre, ceux-ci disposaient de quatre mois seulement pour mettre en ? uvre la prescription concernant l’utilisation obligatoire des DET. Comme le souligne l’organe d’appel, « la duree de la periode de mise en place progressive n’est pas sans consequences pour les pays exportateurs qui veulent obtenir la certification.

Cette periode est en rapport direct avec la difficulte que le pays aura a se conformer aux prescriptions en matiere de certification et avec la possibilite concrete de trouver d’autres marches d’exportation pour les crevettes et de s’y faire une place » (point 174). D’autre part, alors que les directives nord-americaines acceptaient la consideration de mesures prises par les pays aux fins de meme protection des tortues marines, dans la pratique seule la peche utilisant la technique DET nord americaine a ete avalisee.

Le processus de certification effectue par les fonctionnaires nord-americains n’offrait d’ailleurs pas de possibilite de recours. En ce sens, l’organe d’appel a conclu que l’application de la mesure constituait donc egalement une discrimination « arbitraire » en raison de la rigidite et de l’inflexibilite avec lesquelles elle etait appliquee et du manque de transparence procedurale dans l’administration des reglements commerciaux au regard des dispositions de l’article X. du GATT de 1994 qui etablit certains criteres minimaux. Les Etats-Unis n’ont donc pas eu gain de cause dans cette affaire, non pas parce qu’ils tentaient de proteger l’environnement, mais parce qu’ils etablissaient une discrimination entre les Membres de l’OMC. Ce n’est pas la premiere fois que les Etats-Unis, sous couvert de protection environnementale, etablissent des mesures declarees non conformes aux obligations de l’OMC. Ainsi, lors d’un autre different (E. U C. Venezuela, rapport 20 mai 1996), se rapportant a des restrictions imposees par les Etats-Unis dans l’importation d’essence, le Venezuela a porte plainte devant l’organe de reglement des differends en faisant valoir que les Etats-Unis appliquaient a l’essence importee des regles plus rigoureuses concernant les particularites chimiques que celles qui regissaient l’essence raffinee dans le pays. Cette mesure etait contraire au principe du “traitement national” et ne pouvait etre justifiee au titre des exceptions aux regles normales de l’OMC concernant les mesures sanitaires et les mesures de protection de l’environnement.

Le groupe special charge du differend avait d’ailleurs donne raison au Venezuela et au Bresil et les Etats-Unis modifie leur reglementation. Dans l’affaire Tortues-Crevettes, si les Etats-Unis avaient recherche et prouve qu’ils avaient contribue de la meme facon a aider techniquement et financierement tous les Etats « cibles » par la loi de 1973 de protection, il est certain, a la lumiere de l’argument de l’organe d’appel, que la demande des intimes au retrait de la mesure n’aurait pas ete accueilli.

En effet, l’organe d’appel dans la conclusion de son rapport affirme la volonte de l’OMC a ne pas interferer avec des regles de protection environnementales (« ce que nous n’avons pas decide versus ce que nous avons decide .. ») afin que sa conclusion ne soit pas mal comprise par l’ensemble de la Communaute internationale. Il suit en ce sens la position du representant des communautes europeennes qui a declare « le droit souverain d’elaborer et de mettre en ? vre leurs propres politiques environnementales au moyen des mesures qu’ils jugent les plus appropriees pour proteger leur environnement – y compris la protection de la vie et de la sante des personnes et des animaux et la preservation des vegetaux » (point 68). Le second argument ayant conduit l’organe d’appel a rejeter l’article 609 relative a la protection des tortues marines est le manque de volonte des Etats-Unis a collaborer avec les plaignants. En ce sens, l’OMC, au travers de son organe de reglement des differents, s’inscrit totalement comme un element representatif du droit international. II.

Le positionnement de l’OMC dans la Communaute internationale Dans son rapport d’appel, l’OMC, a travers son organe d’appel, encourage les Etats a la cooperation internationale dans le cadre d’une meilleure protection de l’environnement (A). En outre, il confirme la volonte de l’institution a rompre son isolement dans la communaute internationale (B). A. Une incitation a la cooperation internationale Meme si le developpement durable est un objectif a poursuivre selon les termes du Preambule de l’accord General de 1994, cela ne fait pas de l’OMC une organisation de regulation de la protection de l’environnement.

L’OMC est tenue par le principe de specialite organisations internationales ne sont justifiees que par des objectifs inscrits dans les textes qui ont fondes l’organisation. Aussi ne peut-elle s’investir outre mesure dans les questions environnementales. La tactique de l’OMC est donc de denoncer le manque de negociations et d’inciter a la cooperation internationale aux Etats membres de l’OMC sur des questions touchant aux considerations environnementales. Dans l’affaire consideree, selon l’organe d’appel, « les Etats Unis n’ont pas engage avec les intimes, (.. des negociations generales serieuses dans le but de conclure des accords bilateraux ou multilateraux pour la protection et la conservation des tortues marines, avant d’appliquer la prohibition a l’importation visant les exportations de crevettes de ces autres Membres » (point 166), exception faite de celle, a priori relativement succincte, apres la date fixee pour l’imposition de l’interdiction d’importer. Pourtant la legislation nord-americaine avait inscrit dans l’article 609 a), la possibilite de negociations avec les Etats concernes par la mesure.

Surtout, l’organe d’appel fustige la negociation des Etats-Unis avec le Bresil, Costa Rica, Mexique, Nicaragua et Venezuela en vue d’un accord international regional aux fins de protection et conservation des tortues marines, la Convention interamericaine qui comprend des engagements consensuels pour la mise en place de reglements prevoyant l’utilisation de techniques de peche appropriees et la reaffirmation de ces Etats a leurs obligations relatives aux accords de l’OMC.

En outre, il est possible aussi de considerer que l’organe d’appel defend le point de vue d’une coordination internationale lorsqu’il (a contrario du groupe special) que les groupes speciaux de l’OMC peuvent accepter des “interventions desinteressees” d’ONG ou d’autres parties concernees, puisque le fait de joindre un memoire ou d’autres documents a la communication d’une partie faisait que ces documents etaient, du moins a premiere vue, partie integrante de la communication de la partie concernee, en application des articles 12 et 13 du Memorandum d’accord sur le reglement des differends.

Dans cette affaire, l’organe d’appel s’appuie sur la legislation nord-americaine qui prevoyait dans l’article 609 a) des negociations en vue d’accords avec les pays exportateurs, mais surtout rappelle la declaration de l’action concertee des Etats pour la gestion et conservation des especes migratrices (incluant les tortues marines) et le principe 12 de la Declaration de Rio, integre dans le preambule de la decision sur le commerce et l’environnement, visant a un « consensus international (.. ) de luttes contre les problemes ecologiques ».

Elle s’aligne sur les volontes emises dans la paragraphe 2. 22 i) de cette declaration qui demandent aux organisations internationales economiques a eviter les actions unilaterales ou bien l’article 5 de la Convention sur la diversite biologique qui vise a ce que « chaque partie contractante coopere avec les (autres) parties, directement ou (.. ) par l’intermediaire d’organisations internationales ». Il reste que la portee du rapport final par l’ORD adopte par les membres de l’OMC peut sembler restreinte.

La conclusion du rapport final se limite a la recommandation de la mise en conformite de la mesure litigieuse avec les obligations des accords commerciaux internationaux. Le memorandum d’accord sur les regles et procedures de reglements des differends prevoit pourtant une possibilite de sanction commerciale a l’encontre de la partie en cause, qui est imposee dans le meme secteur que celui qui fait l’objet d’un differend. En l’espece, aucune sanction n’avait ete prevue. Pourtant, il semble que l’ORD reussisse a imposer ses conclusions.

En 2001, sur requete de la Malaisie, l’organe d’appel rendit un second rapport sur ladite affaire. Les Etats-Unis avaient modifie leur reglementation et n’exigeaient plus des techniques identiques mais la nouvelle reglementation conduisait toujours a des difficultes d’exportation. L’Etat Malaisien demandait qu’une obligation de conclure une convention sur la protection des tortues soit mise a la charge du defendeur. L’organe d’appel ne suivit pas la demande du plaignant. Il considera que des efforts etaient en cours pour un accord international et valida rovisoirement les mesures de prohibitions edictees par les Etats-Unis en attendant la conclusion de cette convention internationale. La convention sur la conservation et la gestion des tortues marines et de leur habitat dans la region des Etats parties au differend est finalement entree en vigueur depuis le 1er octobre 2001. Ainsi, l’OMC, a travers le reglement des differents, peut se reveler un partenaire efficace dans l’interpretation du droit international public. B. La confirmation de la rupture avec « l’isolationnisme clinique »

L’expression « isolation clinique » a ete cree par l’organe d’appel dans la jurisprudence Essence (E. U C/ Venezuela, rapport du 20 mai 1996). Il s’etait appuye sur l’article 3 :2 du Memorandum d’accord sur le reglement des differends. Selon cette disposition, un organe de reglement de l’OMC n’est cense se prononcer qu’au regard des « accords vises », mais il doit aussi « clarifier les dispositions existantes de ces accords conformement aux regles coutumieres d’interpretation du droit international public ».

Selon l’organe d’appel, « Cette instruction (etait) dans une certaine mesure la reconnaissance du fait qu’il ne faut pas lire l’Accord general en l’isolant cliniquement du droit international public ». En ce sens, il refuse donc de considerer le droit de l’OMC comme un regime auto-suffisant, il doit etre plutot interprete au moyen des regles coutumieres d’interpretation du droit international. Le rejet de l’« isolation clinique » temoigne ainsi d’une ouverture aux regles externes.

Les principes tels que l’egalite souveraine des Etats, de la bonne foi ou encore de la cooperation internationale doivent donc pouvoir etre applicables devant l’ORD. Aussi « la jurisprudence des groupes speciaux et de l’organe d’appel par la prevention des mesures protectionnistes deguisees de l’article XX permet d’exprimer des principes du droit international classique en l’occurrence les principes de la bonne foi ou de l’interdiction de l’abus de droit » (LAMY, (P), allocution sur « la place et le role du (droit) de l’OMC dans l’ordre juridique international », Paris, Sorbonne, 19 mai 2006)

Dans l’interpretation de l’article XX du GATT a propos de l’affaire Tortues-crevettes, l’organe d’appel a affirme que la mesure doit etre interpretee « a la lumiere des preoccupations actuelles de la communaute des nations en matiere de protection et de conservation de l’environnement » (point 129).

Il confirme cette volonte d’agir comme un composant du droit international public en se positionnant en artisan de l’articulation entre les regles du systeme commercial multilateral et le droit international de l’environnement. Cette attitude s’est confirme dans une autre affaire relative a l’amiante, (Canada C. / CE, 12 mars 2001), ou l’ORD a accepte pour la premiere fois une restriction commerciale au nom du principe de precaution de l’environnement et des personnes.